完善全域覆盖 的生态环境分区管控体系>>>全面推进美丽中国建设<<<

前言2023年11月，中央全面深化改革委员会第三次会议审议通过了《关于全面推进美丽中国建设的意见》《关于加强生态环境分区管控的指导意见》等重要文件。习近平总书记在主持会议时强调：“生态环境分区管控在生态环境源头预防体系中具有基础性作用，要加强顶层设计、完善制度体系，以保障生态功能和改善环境质量为目标，推动实现生态环境分区域差异化精准管控。”这一重要论述，为完善全域覆盖的生态环境分区管控体系、加强新时代生态环境分区管控工作指明了前进方向，提供了根本遵循。

目录CONTENTS第一部分生态环境分区管控制度不断健全第二部分深化生态环境分区管控具有重大意义第三部分加强生态环境分区管控的三个着力点

1第一部分生态环境分区管控制度不断健全

生态环境分区管控是以保障生态功能和改善环境质量为目标，实施分区域差异化精准管控的环境管理制度，为发展“明底线”“划边框”，在生态环境源头预防体系中具有基础性作用。在具体制度设计层面，生态环境分区管控包括生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线三条红线，并根据各区域不同生态环境特征，结合各种环境要素的保护需要，划分优先保护、重点管控和一般管控三类生态环境管控单元，制定差异化的生态环境准入清单。生态环境分区管控制度不断健全

根据生态环境保护工作的实际需要，我国生态环境分区管控的制度形成经历了不断更新升级、日臻完善的过程，具有深厚的历史底蕴。党的十八大将生态文明建设纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局。在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，我国开始制定更为系统全面的生态环境分区治理方案。2015年，《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》提出，“树立底线思维，设定并严守资源消耗上限、环境质量底线、生态保护红线，将各类开发活动限制在资源环境承载能力之内”。2017年5月，习近平总书记在主持中共中央政治局第四十一次集体学习时强调，“加快构建生态功能保障基线、环境质量安全底线、自然资源利用上线三大红线”。生态环境分区管控制度不断健全

2021年11月，生态环境部发布《关于实施“三线一单”生态环境分区管控的指导意见（试行）》，其中提出，到2025年，“三线一单”生态环境分区管控技术体系、政策管理体系较为完善，数据共享与应用系统服务效能显著提升，应用领域不断拓展，应用机制更加有效，促进生态环境持续改善。 2022年起，全国各地基于已经划定的环境管控单元成果，通过推动上线生态环境分区管控数字化成果查询平台、发布生态环境分区管控落地应用典型案例等方式，积极探索生态环境分区管控在生态环境精细化管理中的实际应用。生态环境分区管控应继续从地方实践中吸取优秀经验，细化规定应用要求，加强数字化建设，在宏观综合决策、生态环境治理效能提升、优化营商环境等方面发挥基础性作用。2018年5月，习近平总书记在全国生态环境保护大会上指出，“要加快划定并严守生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线三条红线”。同年6月，中共中央、国务院印发的《关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》明确提出，“省级党委和政府加快确定生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线，制定生态环境准入清单”。生态环境分区管控制度不断健全

2第二部分深化生态环境分区管控具有重大意义

生态环境分区管控是中国特色社会主义制度下坚持绿色发展理念的成功实践，是我国生态环境保护工作的重大制度创新。生态环境分区管控是新时代贯彻落实习近平生态文明思想的积极实践。 生态环境分区管控是推进新时代生态文明建设的坚实保证。 生态环境分区管控是提升我国生态环境治理体系和治理能力现代化水平的重要抓手。 生态环境分区管控是维护我国生态环境安全的有力保障。深化生态环境分区管控具有重大意义

3第三部分加强生态环境分区管控的三个着力点

习近平总书记指出，“制度总是需要不断完善，因而改革既不可能一蹴而就、也不可能一劳永逸”。在我国生态环境分区管控制度建设取得阶段性成果的当下，应当从明确法律地位、强化制度衔接和实现生态环境分区域差异化精准管控三个方面持续完善生态环境分区管控建设。加强生态环境分区管控的三个着力点

现有的构成生态环境分区管控制度体系的法律文件大多为效力层级较低的规范性文件，地方立法一般仅对其作原则性规定，强制力较低。因此，应从国家立法和地方立法两个层面完善生态环境分区管控法律体系。在国家立法层面，应持续推动生态环境分区管控细致全面纳入相关法律法规的修订工作，在各部门法内明确生态环境分区管控的法律地位。在地方立法层面，应积极推动全国各地的地方立法吸收生态环境分区管控，并在立法文本中落实地方各级党委和政府的主体责任，规定违法情形、执法程序和处罚方式，强化生态环境分区管控的法律硬约束力。明确法律地位。加强生态环境分区管控的三个着力点

应将各项制度顺畅衔接，建立各有侧重、互为补充的制度体系。一方面，加强生态环境分区管控与国土空间规划的衔接。生态环境分区管控重在微观层面“管行为”，侧重保护；国土空间规划重在宏观层面“定格局”，侧重发展。二者的衔接要坚持“生态优先”原则，通过出台管理办法、管理条例等形式进一步优化细化衔接工作。另一方面，加强生态环境分区管控制度与环境影响评价制度的衔接。环境影响评价是生态环境分区管控源头预防功能的延伸，应当将二者相符性作为环境影响评价审批的前置条件，发挥生态环境分区管控在重点项目建设、空间规划、产业结构升级等方面的辅助决策作用，严格把好环境准入门槛。强化制度衔接。加强生态环境分区管控的三个着力点

首先，各级政府和行政主管部门要基于生态环境分区管控的产出成果，建立问题导向下“源头防范问题—及时发现问题—精准识别问题—周全制定策略—高效解决问题”的工作流程，预防发生生态环境问题，快速有效解决生态环境问题。其次，针对区域性、流域性的突出生态环境问题，相关政府和行政主管部门要统筹协调制定管控策略，做到环境管控单元级别划定统一、生态环境准入清单编制统一，在明确各自管辖范围和主体责任的同时，制定跨区域生态环境问题的解决方案。再次，各地应当结合生态环境状况的变化和社会发展各项规划的调整，对生态环境分区管控的区域划定进行动态更新。最后，让生态环境分区管控的成果服务于国家和地方重大战略实施，找准保护与发展的平衡点，对各类符合要求的开发保护建设活动加以科学指导，推动经济社会高质量发展。实现差异化精准管控。加强生态环境分区管控的三个着力点

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