解读《中国共产党纪律检查机关

监督执纪工作规则》

一、新《规则》印发的背景和意义

日前，中共中央办公厅印发了《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》。而在此之前的2017年1月，十八届中央纪委七次全会审议通过了《规则》的试行稿。实践表明，试行的《规则》在一段时期内对纪检监察机关强化自我监督约束、履行好职责使命发挥了重要作用。

2018年10月，党的十九大对坚定不移全面从严治党作出战略部署，党章赋予各级纪委协助党委推进全面从严治党的重大责任。在这样的大背景之下，十九届中央纪委二次全会把研究制定《规则》作为2018年的重要任务。2018年11月26日，中央政治局会议审议通过《规则》送审稿。

由此可见，党中央在中央纪委《规则（试行）》的基础上制定新的《规则》，上升为中央党内法规，由党中央给纪检监察机关定制度、立规矩，不仅仅是提升法规位阶，也不局限于内容补充完善，而是彰显了党中央从严管党治党、强化自我监督的坚定决心，体现了党中央对纪检监察机关严管厚爱和殷切期望，体现了对纪检监察机关行使权力要慎之又慎、自我约束要严之又严的一贯要求，这也必将极大地激励纪检监察机关增强政治责任感和使命感，更好履行党章和宪法法律赋予的职责，以更高的标准、更严的要求加强自身建设，当好党和人民的忠诚卫士。

二、新《规则》的亮点

新《规则》的印发不仅仅是深入贯彻落实对纪检监察干部队伍建设新要求的具体落点，更是对长期以来纪检监察机关自身建设宝贵经验的凝练总结。

总得来看，新《规则》主要有6个亮点：

（一）党中央给纪检监察机关定制度、立规矩。刚才已经提到，新《规则》是党中央在中央纪委《规则（试行）》的基础上制定的，已经上升为中央党内法规；

（二）坚持和加强党对纪律检查工作的统一领导。《规则》第一章总则第1条就开宗明义强调，立规目的是“加强党对纪律检查和国家监察工作的统一领导”，后又规定监督执纪工作的首要原则是“坚持和加强党的全面领导”，并专章规定领导体制，在各章中都规定了重要事项向党委请示报告的具体报批程序，以更好地落实党委主体责任，加强党对纪律检查工作的统一领导；

（3）专章规定监督检查，强调监督是纪检监察机关的基本职责、第一职责。新《规则》专设“监督检查”一章，即第三章，就是要坚持不懈探索强化监督职能，敢于监督、善于监督、规范监督，使监督更加聚焦、更加精准、更加有力。

（4）体现纪委监委合署办公要求，推动监督执纪和监察执法统一决策、一体运行。新《规则》强调各级纪委监委合署办公，既执纪又执法，必须严格依规依纪依法行使权力、履行职责，善于运用法治思维和法治方式，把执纪和执法贯通起来。

（5）整合规范纪检监察工作流程，强化内部权力运行的监督制约。新《规则》立足有效监督制约，在健全内控机制、优化工作流程上着力，针对实践反映的问题和权力运行风险点作出严格规范。

（6）总结纪检监察机关自身建设经验，进一步严格监督管理措施和要求。新《规则》落实对纪检监察队伍建设的新要求，专设监督管理一章，进一步强调纪检监察机关要强化自我监督，自觉接受党内监督、社会监督和群众监督，规定了多项自我监督制度。

除此之外，由于新《规则》发布在十九大之后，纪检监察体制改革已经实质启动，因此在新《规则》中对一些名词的阐释表述进行了调整，比如：新《规则》对试行稿中有关“纪检”的表述基本都调整为“纪检监察”，纪检监察分设的各个部门也均作出了调整；将试行稿中的“30天”“90天”分别调整为“1个月”“3个月”；将试行稿中的“审查”调整为“审查调查”等。这些细微的调整既展示了纪检监察体制改革的时代特色，也体现了更为科学、更加严谨的态度。

三、逐章对比解读

（一）对第一章——总则的解读

《规则》第一章“总则”，是《规则》全篇提纲挈领的部分，阐述了《规则》制定的目的、监督执纪工作的指导思想和原则。与试行稿中第一章共５条相比，新《规则》调整为４条，具体变化有：

１．新《规则》第１条开篇增加“为了加强党对纪律检查和国家监察工作的统一领导，加强党的纪律建设”的表述，旗帜鲜明表明了党对纪律检查和国家监察工作的领导地位，也充分体现了监督执纪工作的政治性。

2.新《规则》第2条与试行稿第2条相比，区别主要在于指导思想的表述部分增加了“新时代中国特色社会主义思想”，体现了两版《规则》发布时间的差异性。此外，在新《规则》中对“纪检机关”“纪检干部”等表述都调整为“纪检监察机关”“纪检监察干部”等。

3.新《规则》第3条规定了监督执纪工作的4项原则：

（1）第1点，增加“坚决维护党中央的核心、全党的核心地位，坚决维护党中央权威和集中统一领导，严守政治纪律和政治规矩，体现监督执纪工作的政治性，构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系”的表述，再次强调要坚持和加强党对纪律检查和国家监察工作的统一领导。

（2）第2点，将试行稿中“线索处置、立案审查在向同级党委报告的同时必须向上级纪委报告”的“必须”改为“应当”，要求有所变化。

（3）第3点，试行稿表述为“坚持以事实为依据，以党规党纪为准绳，把握政策、宽严相济，惩前毖后、治病救人”，新《规则》则改为“坚持实事求是，以事实为依据，以党章党规党纪和国家法律法规为准绳，强化监督、严格执纪，把握政策、宽严相济，对主动投案、主动交代问题的宽大处理，对拒不交代、欺瞒组织的从严处理”。对比来看，一是执纪的准绳加上了国家法律法规，更体现了法律的约束性；二是增加了对宽大和从严处理的具体规定。

（4）第4点，主要是增加了关于“信任不能代替监督，执纪者必先守纪”的阐述，变化不大。

4.新《规则》第4条首先是将试行稿第3条第3点“惩前毖后、治病救人”的原则作为开头，同时删减了对监督执纪“四种形态”的表述，增加了监督执纪过程中要重视“思想政治工作”和“教育转化”，明确了“惩治极少数，教育大多数”的要求。

此外，试行稿中第5条是关于创新组织制度、建立工作机制的内容，调整至新《规则》第二章第11条。

（二）对第二章——领导体制的解读

新《规则》第二章对监督执纪工作的“领导体制”作出规定，细化责任分工。试行稿中，第二章包括第6条至第11条，共6条。新《规则》中，第二章包括第5条至第12条，共8条。具体变化为：

5.新《规则》第5条是新增内容，重点是明确了各级纪委归属领导的问题，此外还明确了党委对纪委监委要加强领导、管理和监督。

6.新《规则》第6条也是新增内容，重点是明确“党的纪律检查机关和国家监察机关是党和国家自我监督的专责机关”，突出强调了纪检监察机关的职能定位和关键作用。

7.新《规则》第7条对应的是试行稿第6条，主要区别是中央纪委国家监委和地方各级纪委监委负责的项目由“受理和审查”变成“监督检查和审查调查”，具体内容由“违纪问题”变成“涉嫌违纪或者职务违法、职务犯罪问题”。

8.新《规则》第8条与试行稿第7条相比，明确了审查调查的机关和方式。

9.新《规则》第9条与试行稿第8条对应，区别主要在于增加了“上级纪检监察机关可以将其直接管辖的事项指定下级纪检监察机关进行审查调查”，同时还明确了在对管辖事项有争议时应如何处理。

10.新《规则》第10条与试行稿第9条的区别主要是，对中央纪委和地方纪检监察机关严格执行请示报告制度进行了明确，同时在对纪检监察机关在线索处置、谈话函询、初步核实、立案审查调查、案件审理、处置执行中的重要问题的处理上表述的口吻发生了变化，将试行稿中“应当经集体研究后，报纪检监察机关相关负责人、主要负责人审批”的“应当”删除。

11.新《规则》第11条对应试行稿第一章第5条，主要是对市地级以上纪委监委工作机制、部门设置等进行明确，并强调“纪检监察机关在工作中需要协助的，有关组织和机关、单位、个人应当依规依纪依法予以协助”。

12.新《规则》第12条将试行稿第10条和第11条合并，对纪检监察机关案件监督管理和党风正风监督部门的职能进行了明确。

（三）对第三章——监督检查的解读

新《规则》专设监督管理这一章，重点是围绕加强对权力的监督，保证权力正确行使进行阐述，这也是与试行稿最大的区别之处。新《规则》第三章包括第13条至第19条，共7条。

13.新《规则》第13条明确了“党委（党组）在党内监督中履行主体责任，纪检监察机关履行监督责任”，同时明确了监督检查的重点内容。

14.新《规则》第14条规定了纪委监委报请或会同党委（党组）定期召开会议，要专题报告党内监督情况、综合分析政治生态状况等。

15.新《规则》第15条明确了纪检监察机关加强对行使权力情况的日常监督方式方法手段。

16.新《规则》第16条强调了纪检监察机关应畅通举报渠道和平台，发挥党员和群众的监督作用。

17.新《规则》第17条明确了建立健全党员领导干部廉政档案的5点主要内容，且廉政档案应当动态更新。

18.新《规则》第18条明确了纪检监察机关做好干部选拔任用党风廉政工作的要求。

19.新《规则》第19条明确了纪检监察机关对监督中发现的突出问题的处理方式。

（四）对第四章——线索处置的解读

新《规则》在第四章中对线索处置的标准进行了明确。试行稿中线索处置是第三章，包括第12条至第17条，共6条。新《规则》线索处置章节，包括第20条至第25条，也是6条。具体变化为：

20.新《规则》第20条主要对应试行稿第12条。该条首先明确：“纪检监察机关应当加强对问题线索的集中管理、分类处置、定期清理”，并对信访举报部门、案件监督管理部门办理事项进行了明确。其中，将“巡视巡察工作机构和审计机关、行政执法机关、司法机关等单位发现涉嫌违纪或者职务违法、职务犯罪问题线索”调整至“监督检查部门、审查调查部门、干部监督部门发现的相关问题线索”之前，更加体现了对巡视巡察、审计、行政执法工作的重视程度。

21.新《规则》第21条明确了对问题线索采取谈话函询、初步核实、暂存待查、予以了结4类方式进行处置，对应试行稿第16条，变化虽不大，但将线索处置期限表述中的“30日”改为“1个月”。

22.新《规则》第22条对应试行稿第13条，强调了对反映同级党委委员、候补委员，纪委常委、监委委员等人员的问题线索和线索处置情况应及时向上级纪检监察机关报告，变化不大。

23.新《规则》第23条对应试行稿第14条，主要是对问题线索集中管理作出了规定，变化不大。

24.新《规则》第24条对应试行稿第15条，主要是对召开会议研究问题线索处置情况作出了要求，并明确了要“做到件件有着落。

25.新《规则》第25条对应试行稿第17条，主要是对线索处置归档工作进行了明确。

（五）对第五章——谈话函询的解读

新《规则》第五章对应试行稿第四章。试行稿中，谈话函询包括第18条至第21条，共4条。新《规则》中，谈话函询包括第26条至31条，共6条。具体变化为：

26.新《规则》在谈话函询章节新增第26条，强调各级党委和纪检监察机关“应当推动加强和规范党内政治生活，经常拿起批评和自我批评的武器，及时开展谈话提醒、约谈函询，促使党员、干部以及监察对象增强党的观念和纪律意识”。

27.新《规则》第27条对应试行稿第18条，对谈话函询的程序进行明确，变化的重点在于增加了“应当起草谈话函询报批请示”，强调了请示报告工作的重要性。

28.新《规则》第28条对应试行稿第19条，主要是明确了谈话的负责人和场所等要求，变化主要在于增加了“谈话应当在具备安全保障条件的场所进行”和有关谈话笔录的规定。

29.新《规则》第29条对应试行稿第20条，主要是明确了函询的工作要求，变化不大。

30.新《规则》第30条对应试行稿第21条，对谈话函询结果处置进行了明确，变化在于：（1）第1点关于“反映不实，或者没有证据证明存在问题的”处置方式，由试行稿中的“予以了结澄清”改为“予以采信了结，并向被函询人发函反馈”；（2）第3点关于“反映问题比较具体，但被反映人予以否认且否认理由不充分具体的”和“发现被反映人涉嫌违纪或者职务违法、职务犯罪问题需要追究纪律和法律责任的”等2种情况处置方式的规定更加具体；（3）增加第4点“对诬告陷害者，依规依纪依法予以查处”，明确了对诬告陷害的处置方式。

31.新《规则》在谈话函询章节新增第31条，强调“被谈话函询的党员干部应当在民主生活会、组织生活会上就本年度或者上年度谈话函询问题进行说明，讲清组织予以采信了结的情况；存在违纪问题的，应当进行自我批评，作出检讨”。

（六）对第六章——初步核实的解读

新《规则》第六章对应试行稿第五章，篇幅相对较短，主要是对初步核实的审批权限、工作流程等进行了规定。试行稿中，初步核实包括第22条至第24条，共3条。新《规则》中，初步核实包括第32条至35条，共4条。具体变化为：

32.新《规则》在初步核实章节新增第32条，强调“党委（党组）、纪委监委（纪检监察组）应当对具有可查性的涉嫌违纪或者职务违法、职务犯罪问题线索，扎实开展初步核实工作，收集客观性证据，确保真实性和准确性”。

33.新《规则》第33条对应试行稿第23条，主要说明了初步核实应“制定工作方案，成立核查组，履行审批程序”，变化不大。

34.新《规则》第34条对应试行稿第24条，主要说明了收集证据的有关要求，变化主要在于增加了“对被核查人及相关人员主动上交的财物，核查组应当予以暂扣”的规定。

35.新《规则》第35条对应试行稿第25条，明确了初步核实工作结束后报告核实情况的要求，变化不大。

（七）对第七章——立案审查的解读

新《规则》第七章对应试行稿第六章，也是全文篇幅最长的一章，主要是对立案审查的权责分工、工作流程和纪律要求等方面提出了明确要求，为进一步规范立案审查工作提供了遵循和指南。试行稿中，立案审查包括第25条至第38条，共14条。新《规则》中，立案审查包括第36条至52条，共17条。具体变化为：

36.新《规则》在立案审查章节新增第36条，强调“党委（党组）应当按照管理权限，加强对党员、干部以及监察对象涉嫌严重违纪或者职务违法、职务犯罪问题审查调查处置工作，定期听取重大案件情况报告，加强反腐败协调机构的机制建设，坚定不移、精准有序惩治腐败”。

37.新《规则》第37条对应试行稿第25条，主要是明确了立案审查调查的时机要求，变化不大。

38.新《规则》第38条重点是对立案审查调查的审批程序进行明确，对应试行稿第26条的部分内容。新《规则》的要求更加具体，作出了“立案审查调查决定应当向被审查调查人宣布，并向被审查调查人所在党委（党组）主要负责人通报”的规定。

39.新《规则》第39条，融合了试行稿第26条第2段和第27条的内容，对审查调查审批权限和部门工作职能等作出了具体规定。

40.新《规则》第40条对应试行稿第28条，对审查调查的权限进行明确，包括“经审批进行谈话、讯问、询问、留置、查询、冻结、搜查、调取、查封、扣押（暂扣、封存）、勘验检查、鉴定，提请有关机关采取技术调查、通缉、限制出境等措施”，赋予了更多审查调查权限，同时，还对建立台账、定期汇总等制度机制进行了明确。

41.新《规则》针对留置措施新增第41条，专门阐述采取留置措施的有关要求。

42.新《规则》第42条对应试行稿第29条第1句，专门对审查调查工作“应当依照规定由两人以上进行，按照规定出示证件，出具书面通知”作出规定。

43.新《规则》第43条对应试行稿第30条第1段和第3段，明确宣布立案决定和严禁使用手段的要求，其中，“逼供、诱供”2种方式被列入严禁使用手段。

44.新《规则》第44条对应试行稿第30条第2段，专门对审查调查期间的一些要求列出条款加以明确，变化不大。

45.新《规则》第45条对应试行稿第31条，对外查工作要求进行明确，变化的重点在于试行稿中表述的“外查工作期间，执纪人员不得个人单独接触任何涉案人员及其特定关系人，不得擅自采取调查措施，不得从事与外查事项无关的活动”改为“未经批准，监督执纪人员不得单独接触任何涉案人员及其特定关系人，不得擅自采取审查调查措施，不得从事与外查事项无关的活动”，语义发生了转变。

46.新《规则》第46条对应试行稿第32条，主要对调查取证作出要求，变化主要在于增加了“原物不便搬运、保存或者取得原件确有困难的，可以将原物封存并拍照录像或者调取原件副本、复印件”的规定。

47.新《规则》第47条对应试行稿第33条，主要对查封、扣押（暂扣、封存）、冻结、移交涉案财物作出规定，变化在于将试行稿中“暂扣、封存”等2种手段改为“查封、扣押（暂扣、封存）”。

48.新《规则》第48条对应试行稿第34条，区别主要在于将试行稿中“审查谈话、重要的调查谈话”改为“涉嫌严重违纪或者职务违法、职务犯罪问题的审查调查谈话”，界定标准更加清晰。

49.新《规则》第49条对应试行稿第35条，主要是审查调查作出了要求，区别在于增加了“对涉嫌严重违纪或者职务违法、职务犯罪问题的审查调查”这一表述，要求更加明确具体。

50.新《规则》第50条对应试行稿第36条，区别在于对纪检监察机关相关责任人的职能进行了调整和明确。试行稿中“执纪审查部门主要负责人”的表述较为笼统，新《规则》不仅明确了“监督检查、审查调查部门主要负责人、分管领导的应当定期检查审查调查期间的录音录像”，还明确“纪检监察机关相关负责人应当通过调取录音录像等方式，加强对审查调查全过程的监督”。

51.新《规则》第51条对应试行稿第37条，主要是对审查调查工作结束前后的一些要求进行了明确，但在表述上有一点小变化，即：将试行稿中“要求被审查人在违纪事实材料上签署意见”改为“被审查调查人应当在事实材料上签署意见”，语意也发生了转变。

52.新《规则》第52条对应试行稿第38条，主要是对审查调查结束后报告事项进行了明确，变化不大。

（八）对第八章——审理的解读

新《规则》第八章对应试行稿第七章，主要是对审理的工作程序和纪律要求等作出了要求，进一步规范了审理工作。试行稿中，审理包括第39条至第44条，共6条。新《规则》中，审理包括第53条至59条，共7条。具体变化为：

53.新《规则》第53条对应试行稿第39条第2段，对提出纪律处理或者处分的原则要求进行了明确，主要区别在增加了“纪律处理或者处分必须坚持民主集中制原则，集体讨论决定，不允许任何个人或者少数人决定和批准”的要求。

54.新《规则》第54条主要是融合了试行稿第39条第1段和第3段的内容，且在表述顺序上进行了对调，首先强调坚持审查调查与审理相分离，再指出“纪检监察机关案件审理部门对涉嫌违纪或者职务违法、职务犯罪问题，依照规定应当给予纪律处理或者处分的案件和复议复查案件进行审核处理”。

55.新《规则》第55条对应试行稿第40条，对审理工程的程序进行了明确，内容较多，变化也较大，主要有：

（1）第1点增加“案件审理部门收到审查调查报告后，经审核符合移送条件的予以受理，不符合移送条件的可以暂缓受理或者不予受理”，对符合受理案件的条件作出了明确，并将试行稿的第1点调整至第3点。

（2）第2点对应试行稿该条第2点，主要是对案件审理部门提前介入的时机进行明确，变化不大。

（3）第3点即试行稿第1点，要求“案件审理部门受理案件后，应当成立由两人以上组成的审理组”，变化不大。

（4）第4点对应试行稿该条第3点，明确了集体审议原则和谈话、核实等其他要求，变化不大。

（5）第5点对应试行稿该条第4点，对“主要事实不清、证据不足的”情况如何处理进行了明确，变化不大。

（6）第6点对应试行稿该条第5点，主要是对审理工作结束后的工作进行明确，区别在于增加了“涉嫌职务犯罪需要追究刑事责任的，还应当形成《起诉意见书》，作为审理报告附件”的规定。

56.新《规则》第56条对应试行稿第41条，主要是对审理报告的程序、审批权限和处分决定的执行等作出规定，变化不大。

57.新《规则》第57条对应试行稿第42条，主要是明确了涉嫌职务犯罪、移送司法机关的有关程序要求，重点是增加了对采取留置措施的案件的处理要求，及“对于采取留置措施的案件，在人民检察院对犯罪嫌疑人先行拘留后，留置措施自动解除”。

58.新《规则》第58条对应试行稿第43条，主要是对被审查调查人违规违纪违法所得财物的处理作出了要求，变化不大。

59.新《规则》第59条对应试行稿第44条，主要是明确了申诉的相关要求，变化不大。

（九）对第九章——监督管理的解读

新《规则》第九章对应试行稿第八章，主要是对加强纪检监察机关的监督管理作出了规定，扎紧纪检监察机关自我监督的制度笼子。试行稿中，监督管理包括第45条至第54条，共10条。新《规则》中，审理包括第60条至73条，共14条。具体变化为：

60.新《规则》第60条对应试行稿第45条的部分内容，主要是对纪检监察机关加强自我监督，自觉接受党内监督、社会监督、群众监督作出了更加详细的规定。

61.新《规则》第61条对应试行稿第45条的第2段，对纪检监察干部履职的基本条件作出了规定，区别在于将“对党忠诚、忠于职守、敢于担当、严守纪律”改为“忠诚坚定、担当尽责、遵纪守法、清正廉洁”。

62.新《规则》在监督管理章节新增第62条，主要是对纪检监察机关加强党的政治建设、思想建设、组织建设提出了要求，特别是创造性地提出“审查调查组有正式党员3人以上的，应当设立临时党支部”，对加强审查调查组成员的教育、管理、监督进行明确。

63.新《规则》在监督管理章节新增第63条，主要是对加强纪检监察机关干部队伍作风建设提出了要求，即：“树立依规依法、纪律严明、作风深入、工作扎实、谦虚谨慎、秉公执纪的良好形象”等，释放了对执纪违纪行为坚决查处、失职失责行为严肃问责的强烈信号。

64.新《规则》第64条对应试行稿第46条，对他人干预案件和与他人交往等情形作出了规定，明确要报告并登记备案，变化不大。

65.新《规则》第65条对应试行稿第47条，明确了回避制度的要求，变化不大。

66.新《规则》第66条对应试行稿第48条，对审查调查组借调人员作出了规定，变化不大。

67.新《规则》第67条对应试行稿第49条，明确了保密制度相关要求，变化不大。

68.新《规则》第68条对应试行稿第50条，明确纪检监察机关相关涉密人员离岗离职后的脱密期管理的有关要求，变化不大。

69.新《规则》在监督管理章节新增第69条，主要是对确保谈话全程可控作出了规定，对谈话前、中、后期的工作进行了明确。

70.新《规则》第70条对应试行稿第52条，对建立健全安全责任制作出了规定，变化不大。

71.新《规则》第71条对应试行稿第53条，明确了纪检监察干部在监督执纪过程中违规违纪违法行为的处理方式，区别在于增加了“涉嫌职务违法、职务犯罪的，依法追究法律责任”的表述。

72.新《规则》在监督管理章节新增第72条，重点是明确了“纪检监察机关在维护监督执纪工作纪律方面失职失责的，予以严肃问责”。

73.新《规则》第73条对应试行稿第54条，主要区别在于表述的顺序发生了变化，并且明确“建立办案质量责任制，对滥用职权、失职失责造成严重后果的，实行终身问责”。

（十）对第十章——附则的解读

新《规则》第十章对应试行稿第九章，主要是进行了一些补充说明。在试行稿中，附则包括第55条至第57条，共3条。在新《规则》中，审理包括第74条至77条，共4条。

74.新《规则》第74条对应试行稿第55条第1段和第2段，主要区别在于将试行稿中“中央军事委员会纪律检查委员会可以根据本规则，制定相关规定”改为“中央军事委员会可以根据本规则，制定相关规定”。

75.新《规则》第75条对应试行稿第55条第3段，对纪委监委派驻纪检监察组、纪检监察工委和国有企事业单位纪检监察机构执行、制定规则作出明确。

76.新《规则》第76条对应试行稿第56条，无变化。

77.新《规则》第77条对应试行稿第57条，明确新《规则》自2019年1月1日起施行，试行稿同时废止，此前发布的其他有关纪检监察机关监督执纪工作的规定，凡与本规则不一致的，按照本规则执行。

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