对县乡机构改革的调查和思考根据省委、市委组织部门的安排，就县乡机构改革问题，我们进行了一些初步了解和分析，现将有关情况报告如下：一、县乡干部普遍对机构改革存在顾虑心态机构改革，涉及到机构编制、领导职数、人员身份、政治待遇和经济待遇等多个方面，不但涉改部门人员很关注，其他部门的人员也高度关注。据调查了解，许多基层单位和干部对县乡机构改革心态微妙、顾虑重重，有的持怀疑态度，有的茫然失落，有的甚至还有抵触情绪。主要体现在：一是对改革实效感到怀疑。一方面，担忧此次改革又是一次折腾。根据经济形势和社会发展的需要，我国先后进行过6次机构改革，取得了一定的成效，但一直未能跳出“精简―膨胀―再精简―再膨胀”这个怪像，机构出现了“裁了又增加、增加了又裁”的现象，有的职能时而划归这个部门，时而划归另一个部门，造成人员安置、工作连续性上存在较大困难。另一方面，担忧改革方案不科学，推进落实难度大。机构改革从上到下一盘棋，但是同一个机构在县区之间和不同的县之间，地位和作用可能存在很大的区别，而县级政府不能根据当地实际，自行灵活设置机构、确定人员编制和领导职数，就会造成有的部门业务量多但人员少，领导管不过来，工作人员忙不过来，而有的部门事少人多，清闲无聊，这种不平衡会影响整个干部队伍干事创业的积极性。这种被动的改革，使得许多县市区领导存在观望等待心理，总想拖一拖、缓一缓，不到最后关头不动手。二是对自身利益感到担忧。机构改革就意味着机构撤并、职能整合、人员调减，涉改部门人员在自身利益上将受到较大的冲击。虽然大部分人认为政府机构改革是非常必要的，但是普遍存在“树上的人反对砍树”的本能反应。有领导干部担心改革后，自己的领导职务会没有了；有的担心改革后部门的职权缩减了，自己的隐形待遇就缩水了；有的担心改革后分流到事业单位，自己的公务员或参照公务员身份会没有了；有的对原单位有强烈的归属感，改革后要适应新单位、新职能、新工作，特别是部分老同志存在“退休尚早，学知识、学技术觉得太迟”等考虑，对机构改革感到茫然无措。三是对个人前途感到失望。这次机构改革力度较大，机构数量、领导职数都会从严从紧，较以前会大大减少，这就意味着干部升迁的机会又减少了。同时，各地都在开展“三超两乱”专项整治工作，超职数干部整改消化任务非常紧迫，再加上由于以前机构改革导致的领导干部超配情况还未消化，许多干部感到升迁无望，工作积极性受到较大打击，有的甚至产生消极懈怠思想。二、县乡机构改革存在诸多需要解决的困难通过认真调查分析，我们发现县乡机构改革在落实中还存在一些困难，概括来讲主要是有“四难”：1、职能转变难。此次机构改革明确提出以职能转变为核心，简政放权、减少行政审批、理顺职责关系的要求，即政府职责和功能为适应客观条件的变化而发生的转换、变化和发展。职能转变难主要存在有些职能定位不清、政事不分、机制不活，公益服务供给总量不足、供给方式单一、资源配置不合理、质量和效率不高，支持公益服务的政策措施还不够完善、监督管理薄弱等现象。而更大的难度来自于体制内部，政府职能部门长期习惯于审批和管制，政府自己不愿改自己，不愿破自己立的规矩，不愿从市场中退出来，不愿分权来完善政府结构体系和有效的管理制度，把政府职能真正转向强化事中事后监管，规范行政权力运行，突出抓好市场监管和公共服务。2、机构精简难。精简机构是每次机构改革的基本原则，也是检验机构改革成效的标志。由于县级政府机构存在管理经济的机构太多、政治管理机构庞大、非业务机构多等现象，再加上政府工作机构改革与党委工作部门改革及事业单位分类改革不同步，难以真正达到“精减、效能、统一”的目的。此次机构改革，中央9号文件规定“县级政府工作部门设置在14至22个左右”，省政府要求“对省级以下工商、质监行政管理体制调整，实行市县政府分级管理”。当前，我县在上轮机构改革中设置政府工作部门25个，这就意味着我县要在现有政府工作机构中至少精简3个，而机构设置又要求上下对口、条块分割，使得县级机构在改革过程中受到各方面的牵扯，精简难度非常大。3、编制调剂难。此次政府机构改革明确提出“行政编制不得突破中央核定总量，事业编制控制在2012年底计数总量内”。 现今中央核定我县的行政编制仍是1993年测算的基数，并在2001年县级地方机构改革中硬性核减10%。我县当前25个政府工作部门共核定380余名行政编制（不含公安、司法政法专项编制），占我县行政编制总额2035名的18.6%，不到五分之一。除少数几个政府工作部门行政编制超过20名的外，大多数工作部门只有10个左右，许多部门设置领导职数后，编制所剩无几，基本的内设机构设置都不能保证。尽管我县当前乡镇编制有所节余，但根据上级规定，编制只能在政府工作部门之间调剂，从乡镇跨层级调剂行政编制需要中央编制审批。所以，针对机构改革中机构撤并、职能整合的部门单位编制调剂工作难度很大。4、人员分流难。此次机构改革明确提出按照“编随事走、人随编走”的原则进行人员编制划转。经过前面几轮政府机构改革告诉我们，政府机构改革中人员分流的难度与政府层级之间呈反比例关系，政府层级越低，人员分流难度越大。近几年来，按照机构改革的要求，精减了机构和编制，由于县级政府下属单位有限，且所辖乡级单位又处最基层，分流渠道狭窄，吸纳空间小，由于思想观念的影响，加上分流的对象中懂经济、会管理的人才少，难以找一个适合的单位及其岗位，以及如何保障涉改人员现有的职级待遇、人员身份等因素，造成分流人员消化难。分流渠道狭小不通畅、分流成本太高、分流人员素质相对不高原因已成为县级政府机构改革最大的难点和“瓶颈”。三、对县乡机构改革的几点意见建议为进一步搞好县乡机构改革工作，推动改革科学化，促进县乡经济社会发展，我们建议：1、实行适当宽松的机构限额。一个地区机构限额设定多少，不能搞“一刀切”，要结合地区实际，充分体现各地政府的功能特点。科学设定限额。一方面，要充分考虑地区的人口规模、地域、经济发展水平、地区特点，因地制宜确定机构限额，大县与小县、农业县和城市市区，都要根据具体情况区别对待。另一方面，要充分考虑地区的产业发展特点和实际工作需要，允许地方机构设置在遵循中央、省市改革精神的前提下，设置一些相对应地方特点和特色的机构以服务地方。例如攸县煤炭资源丰富，设立了煤炭局和煤炭产业办，醴陵针对烟花、陶瓷两大支柱产业成立陶瓷产业局和烟花鞭炮管理局，契合了地区产业发展特点，为产业发展起到了保驾护航作用。2、适当增加行政编制。本次机构改革，部分单位要重新界定、整合职能，部分单位要进行适当地合并和集中，同时要取消参照公务员管理单位。行政机构减少越多，人员安置分流的压力越大。由于政策原因，公务员单位、参公单位相比企事业单位在人员调动、福利待遇、社会保障等方面存在一定优势，公务员、参公人员普遍缺乏去企事业单位的意愿和动力，同时企事业单位也要进行改革，吸纳政府分流人员的能力也有限。要缓解人员安置的压力，机构改革必须做好科学定编工作。为此，要根据部门所承担的职能及其履行职能的能力、服务对象增加的幅度，科学增加行政编制，确保机构设置与地区人口基数、服务对象、单位职能变化相匹配，与地方经济社会发展水平保持正常增长，为人员分流提供调整空间，避免人员“回流”的现象。同时，事业单位岗位设置要充分考虑本次机构改革的特点，留有一定的余地空间，增加相应岗位，用于吸纳部分分流人员。3、出台配套政策措施。要积极研究出台新办法新措施，服务机构改革，巩固改革成果。一是配套出台干部消化政策。例如关于整治“三超两乱”问题，省里明确要求必须在2016年2月前将超职数配备干部全部消化到位，本身消化职数的压力非常大。新一轮机构改革后，机构撤并必然导致领导职数减少，消化压力更加明显，对于超配干部如何消化、人员分流如何操作，要有具体配套措施方案，从政策上给予强有力的支持。二是配套出台待遇保障政策。要改革当前福利待遇、社会保障政策，尽量消除公务员单位、企事业单位之间的工资待遇和社会保障差别，退休后待遇发放统一实行社会化模式，为促进人员有序流动创造条件。三是配套出台人员分流政策。鼓励干部职工自谋职业或创办企业，对于愿意自谋职业、自主创业的人员，根据其职务、级别、工作年限、贡献大小，财政予以一次性补助，并为他们免费提供技能培训、出台创业扶持政策、提供无息贴息资金支持等，切实减少分流人员的利益损失，为其再就业和创业提供有力帮助。4、统筹推进机构改革。机构改革是一项系统工程，要确保改革效应最大化，必须将政府机构改革与党委工作部门改革、行政审批体制改革、事业单位改革统筹考虑、统筹部署、统筹推进。一是要与行政审批体制改革相结合。通过机构改革与行政审批体制改革，精简政府行政职能，简化行政审批，进一步理顺政企、政事、政社关系。二是要与事业单位机构改革相结合。目前，国家层面针对事业单位改革出台了有关政策，我们在行政机构设置、人员分流等方面，要与事业单位改革相互衔接、相互照应，防止政策相背、相互脱离。三是要统筹考虑部分职能部门改革，例如卫计部门、食品药品监管体制改革目前启动在即，但要确保先行的单个部门的机构改革符合总体改革思路和要求，不能造成改革完成后不符合总体思路和要求，从而重新改革的局面。此外，不同的地方政府在机构改革中会遇到不同的难题，因此改革要有一个较长时间的过渡期，留给基层一定的自主操作空间，给基层充分的时间来逐步过渡、逐步推进、逐步消化，减少基层压力，防止矫枉过正，确保平稳过渡。