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全省县级司法行政法制工作调研

根据厅党委的统一部署，我处以“服务保障实战化建设，加强县级司法行政法制工作”为主题，组织开展专题调研。在对全省各地进行书面调查的同时，对南京市江宁区、苏州市张家港市和吴中区、扬州市仪征市、徐州市鼓楼区等地进行实地调研，通过广泛的问卷调查和面对面听取汇报、座谈交流等形式，比较系统、全面地了解了全省县级司法行政法制工作开展状况。现将调研情况汇报如下：
一、全省县级司法行政法制工作现状分析
司法行政法制工作开始于上世纪90年代初，以1990年《司法行政法制工作规定》（司法部10号令）为发端。2004年国务院《全面推进依法行政实施纲要》出台后，在司法行政系统和地方政府法制部门的共同推进下，特别是通过全省依法行政（规范执法）合格单位创建活动的促进和推动，全省县级司法行政法制工作逐步展开。具体工作内容主要包括以下几个方面：一是组织实施县级司法行政机关的依法行政工作；二是开展基层司法行政职权清理审核、目录编制、流程图编制工作；三是推进政务公开和权力阳光运行；四是开展基层司法行政机关建章立制工作；五是根据上级机关安排，组织开展执法检查；六是推进基层执法队伍建设管理，等等。
近两年来，随着县级司法行政执法活动数量不断增加和执法刚性要求不断提高，在省厅大力推进县级司法行政机关实战化建设、加大执法检查质量考评工作力度等决策部署引导下，各地对县区司法行政法制工作的认识水平和重视程度都有所提高。苏州市局制定了《关于进一步加强和规范县级市（区）司法行政机关法制工作的指导意见》；扬州市局组织各县区梳理社区矫正、人民调解等县区司法行政执法活动的具体流程和环节；南京江宁区司法局在实战化试点工作中整合资源建立执法管理大队，并着力梳理社区矫正执法风险点，建立职务风险预警管控机制；徐州市鼓楼区司法局设立法制科，配备专人参与重大决策论证、社区矫正刑罚执行、法律服务执业监管等执法活动。
然而，无论就工作运行的实际状况而言，还是就切实发挥作用而言，全省县级司法行政法制工作局面均尚未有效打开。法制工作思路不清、机制不全、措施不力、基础薄弱等问题在全省各县（市、区）司法行政机关中具有一定的普遍性。法制工作在县区司法行政工作的发展中，作用发挥不明显，贡献度不高，总体上呈现认识不一致、职责不清晰、运作不规范、作用不到位的情况，与加强县级司法行政机关实战化建设，打造人民群众满意的服务型司法行政机关的要求不相适应。
一是较强的顶层领导架构与较模糊的工作定位。调研发现，尽管很多县区司法行政机关都设有由主要负责人挂帅的依法行政工作组织领导机构，也按年度制定依法行政工作要点，县区司法行政法制工作从表面看来有组织，有部署，然而各地对法制工作认识和理解却存在较大差异，多数县区司法行政机关对法制工作缺乏理性认识和清晰定位。座谈交流中，有的把法制工作仅仅理解为建章立制、制定规范性文件；有的认为具体执法活动就是法制工作；有的简单对应司法部10号令确定的工作职责内容，进行比较空泛地议论。法制工作定位、角度模糊，尤其在围绕司法行政工作重点，结合县区执法工作实际需要，有针对性地开展法制工作方面，思考不多，思路不清。目前还没有形成比较成型的工作思路。
二是过于宏观的工作部署与被动应付的工作运行。调查表明，尽管不少县区司法行政机关都有关于法制工作的年度部署安排，有的还确定了相应的考核机制。然而，这些部署和考核机制的设置，更多地是应对上级和地方政府依法行政工作的一般性要求，比较宏观、原则，与基层司法行政工作实际联系不紧密，操作性不强。多数县区司法行政机关法制工作的实际运行模式，主要是以应对上级机关或者政府法制部门的检查考核，采取临时突击的方式进行。一般以收集整理编制各类工作台账为主要工作内容。临时性、应付性特征比较明显，普遍没有形成与县级司法行政机关执法管理活动相适应、相匹配的法制工作常态机制。
三是执法、管理活动的“碎化”与法制监督的“虚化”。县级司法行政机关的职能主要有律师、公证、基层法律服务的执业监管；非监禁刑罚执行；人民调解、法律援助、法制宣传、安置帮教等公共事务管理，履职方式有社区矫正刑事执法活动和行政许可、行政处罚、行政监督、行政给付、行政奖励、行政指导等行政执法活动。调查表明，在履行上述职能中，不少县区司法行政机关仍沿袭“机关化”、“管理型”的思维模式，工作“条线化”、“碎片化”的特征明显。程序意识淡薄，内部监督机制不全，法制监督在各类执法活动和执法环节中的“缺位”或“虚化”现象严重。有的单位领导在感到执法活动存在风险时，临时指定人员审查把关，缺乏有制度保障的工作机制；有的县区司法行政机关虽然每年也开展执法检查和执法考评工作，但普遍存在将执法监督和执业监管相混淆。法制监督作为一种常态化的工作机制，真正落实在执法流程和执法环节，目前尚未建立形成。与县区司法行政机关执法活动总量不断增加、执法刚性要求不断提高的形势不相适应。近年来全省社区矫正领域发生的一些基层司法行政执法人员玩忽职守、受贿、滥用职权和徇私舞弊减刑的案件，执法管理粗放、随意、法制监督缺位，就是其中原因之一。
四是法制工作职能“缺位”与专门力量薄弱。调查表明，全省大部分县区司法行政机关没有核定的法制工作职能编制。目前独立设置法制科的只有苏州张家港市和徐州市鼓楼区，张家港市司法局法制科有专职法制工作人员1人，徐州市鼓楼区司法局有专职法制工作人员2人；挂牌法制科与其他业务科室合署的有 6个。全省县区司法行政法制工作人员共有146人，其中专职法制员24人，兼职法制员122人。六成以上的兼职法制工作人员在法制工作上所投入的时间和精力不到1/3，一半以上县区的司法行政法制工作人员从事法制工作时间不足2年。相当一部分法制工作人员不知道基层司法行政法制工作应该干什么、重点干什么、怎么干。力量不足、流动频繁、业务能力不强，也是制约、影响县级司法行政机关法制工作有效开展的重要因素。
二、加强县级司法行政法制工作的必要性和紧迫性分析
县级司法行政工作是司法行政工作的基层基础，也是县域法治建设的重要组成部分。切实加强县级司法行政法制工作，无论对于深入学习贯彻关于司法行政工作重要指示和系列重要讲话精神，提高司法行政工作运用法治思维、法治方式的能力水平，还是对于推进县级司法行政机关实战化建设，构建“四个全覆盖”司法行政工作体系，促进全省司法行政工作改革发展，都具有十分重要的现实意义。
（一）加强县级司法行政法制工作是推进法治建设的客观要求
党的十八大强调要全面推进依法治国，加快建设社会主义法治国家，到2020年基本建成法治政府。县级司法行政机关既是基层政法机关，又是基层政府组成部门，既是行政执法和刑事执法的重要执法主体，又承担着法制宣传、依法预防化解社会矛盾纠纷等法治建设任务，加强县级司法行政法制工作，提高县区司法行政机关运用法治思维和法治方式的能力水平，不仅是司法行政机关落实法治政府建设目标要求的重要举措，也是切实发挥司法行政职能作用，并在全面推进法治建设中有所作为的重要保障。
（二）加强县级司法行政法制工作是主动适应司法行政机关转变职能的现实要求

省委十二届七次全会对全面深化经济体制改革作出具体部署，明确了突出简政放权和提高治理能力，加快转变政府职能等一系列重点改革举措。随着全面深化改革的不断推进，县级司法行机关在行政执法、刑事执法、公共事务管理等方面的职能将得到不断强化，履行职能的理念和方式也将面临新的更高要求。当前，全省司法行政系统正在以打造人民满意的服务型、实战型司法行政机关为目标，以构建“四个全覆盖”工作体系为抓手，以推进县级司法行政机关实战化建设等“四项建设”为重点，加快转变职能。县级司法行政机关担负重任，确保各项目标实现，依法行政、规范执法是基本前提， “四个全覆盖”工作体系是执法

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