关于对陕西省、宁夏回族自治区部分县就近城镇化情况的调研报告　　2013年底召开的中央农村工作会议提出，到2020年，要解决“约1亿人口在中西部地区的城镇化”。2014年政府工作报告再次强调要“引导约1亿人在中西部地区就近城镇化”。可以预见，一段时期内，中西部将成为我国加快城镇化步伐的重要区域。按照部领导关于配合好相关部门研究城镇化问题的指示，为深入了解西部地区就近城镇化的基本情况、主要做法以及存在的困难，我们3月中下旬赴陕西省礼泉县、宁夏自治区平罗县、贺兰县和永宁县等4县进行了调研。现将有关调研情况报告如下。　　一、四县经济社会发展基本情况　　陕西省礼泉县地处关中平原腹地。宁夏自治区的平罗、贺兰和永宁3县均位于宁夏平原，分处银川北部和南部。四县经济社会发展主要指标数据（2013年）如下：　　　二、四县推进就近城镇化的主要做法　　就近城镇化一般是指，农村人口不再一味地向大中城市迁移，而是通过加大县城及小城镇建设力度，或是通过建设农村新型社区并逐步使其成长新城镇，来就地就近实现部分农民的非农化就业，享受社会保障和公共服务，获得与市民待遇类似的城市生活方式的城镇化模式。　　四县在推进就近城镇化过程中，都非常注重规划龙头作用，向规划要引力；重视夯实产业支撑，向产业要动力；同时，深化体制机制改革，向改革要活力。　　（一）规划引领方面　　礼泉县制定了全县城乡统筹规划大纲，形成了“县城、县域副中心、3个重点镇、69个农村新型社区”的城镇化空间架构。在全县选取了“两镇两村”作为城乡发展一体化的先行试点区，指导试点镇村编制了城乡一体化规划和旅游、现代农业等专项规划。计划用20年时间分3个阶段，逐步由试点推向全县。　　平罗县编制了《平罗县城市建设总体规划（2006-2020年）》、《平罗县镇村体系规划（2012-2020年）》等，确立了以中心城区为核心，中小城镇为团组的县域发展体系。通过建设县城新区，拉大中心城区框架，提升综合承载能力。在外围区域，则加快完善中心镇和重点镇的基础设施及配套服务，拟建设13个2295户农民新居示范点。　　贺兰县分别编制了县城总体规划、产业示范园区总体规划、小城镇规划和农村社区规划等。依据规划对部分重点镇和中心村的设施与服务提级改造，重点加强路网及供排水管网、中心村污水处理厂和垃圾中转站和农民住房建设。　　永宁县完善了村庄布局规划（2012～2030），按照分批建设的基本原则，计划用2～3年时间将全县偏远村落分部整合，形成以县城为中心、望远镇为侧翼、特色小城镇和中心村为补充的梯级式城镇空间发展格局。　　 　　（二）产业支撑方面　　礼泉县是苹果大县，注重将果业与乡村旅游有机结合，将产业发展与建设新型社区相结合。重点培育了优质苹果产业片区等5个现代农业产业片区，打造了关中印象特色旅游品牌。以特色产业村为中心，完善其与镇区基础设施、公共服务的融合共享，吸引周边村庄人口聚集。发展现代农业的白村、民俗旅游的袁家村，在陕西省已远近闻名，将分别建设为6000人和8000多人的新型社区。 　　平罗县重点培育精细化工等六大产业，发展规模以上工业企业105家，创造就业岗位2.13万个。引导规模以上农产品企业扩大生产，让3万多农村转移劳动力就近就业。扶持小企业发展，新增城镇就业人员2904人，转移农村劳动力就业4万多人。加强农民的职业技能培训，加快服务业发展，服务业从业人员数占全县就业比重达63%。　　贺兰县选择了四大重点镇，扶持产业发展，配套设施与服务，使其成为中心城区辐射的承接区，吸引农民到重点镇就业居住。其中，承接浙江产业转移，建设了总投资1289亿元的宁夏生态纺织产业示范园，项目全部投产达效后，可用工15万人，年产值可达2300多亿。　　永宁县坚持发展优势特色农业产业，重点在解决农民关心的问题上下功夫。在每个中心村配套了专业公司集中管理的养殖园区和户均2分地的蔬菜种植园区，以满足农民养殖种植的习惯。建设农机作业服务公司和“粮食银行”，用于解决农民农机具摆放和粮食存储问题。 　　（三）深化改革方面　　礼泉县为破解制约城乡一体化发展的体制机制问题，着力推进了农村土地产权制度改革等7项改革措施。其中，农村产权制度改革，主要是通过深化农村土地资源向资产和资本转换，促进农民生产生活方式改变；城乡户籍制度改革，主要是通过逐步缩小附着在户籍上的城乡福利差异，引导农村居民向城镇有序转移。 　　平罗县是国家农村土地经营管理制度改革试验区。将农村土地确权到户，创新农村产权抵押贷款机制，共发放土地承包经营权抵押贷款1.18亿元。建立农民土地和房屋产权自愿永久退出补偿机制，对退出的农户给予一次性补偿，689户农民通过这一机制转让了宅基地使用权。　　贺兰县启动了10个农村产权制度改革试点村，通过土地流转和农业规模经营，实现传统农民向农业工人转变，农民分散居住向就近集中居住转变。其中，兰光村创造的“兰光模式”比较典型。 　　永宁县主要是运用了城乡建设用地增减挂钩政策。2013年2个小城镇4个中心村拆旧面积15640亩，在扣除安置区面积4973亩后，剩余的周转指标9862亩，获得了36亿元的出让收入，不仅足以支付建设投资32.51亿元，还能有结余用于后期社区运营。　　三、四县在推进就近城镇化过程中遇到的困难和问题　　调研组了解到，四县在推进就近城镇化过程中，也都遇到了一些共性的问题。　　一是产业基础薄弱。尽管四县都加大了产业培育力度，但其二、三产业底子相对较差，不足以吸纳县域农村转移就业人口，对城镇化带动作用不足。这在以传统农业为主的平罗和礼泉两县表现得尤为突出。平罗县朱敏副县长反映，虽然平罗近年来工业取得了很大进步，但整体水平与庞大的农业人口基数相比，还很不足，再加上服务业发展缓慢，多数乡镇尚未有特色产业支撑，庞大的农村转移人口无处可载。看来，如何寻找到符合中西部地区特点的产业，加大产业支撑力，是城镇化持续发展绕不开的一个基本前提。　　二是建设资金缺口大。从这四个县整体建设进度来看，基础设施和公共服务设施水平，离群众期望仍有不少差距；从这四个县的规划项目与财政收入对比来看，财政未来负债压力将会很大。以礼泉县为例，2013年全县财政收入只有3.05亿，这些资金对于城镇化建设来说不免捉襟见肘。即便有土地指标转让的收益，但由于土地指标只能在县域内交易，价格不高。十二届全国人大代表、白村社区李朝鲜书记介绍：“由于土地价格低，我们腾出的指标仍不够社区建设的需求，资金缺口还需县上支持，如果能在省里交易，资金就不再是问题了。”　　三是土地资源浪费与用地指标紧张并存。由于历史原因，四县农村宅基地面积普遍较大。永宁县常务副县长丁聃介绍说，“永宁全县农村户均宅基地面积0.9亩，有的庄点甚至达到户均2亩多。”与此同时，很多农村土地撂荒、空心村现象也比较多。与农村土地浪费严重形成鲜明对比的是，四县都反映城镇建设用地总指标紧张，土地整治多出来的指标交易受到限制。　　四是乡镇管理权限不适应。四县重点镇和中心镇经济快速发展，规模迅速扩大，配套环境和管理却跟不上，出现“小马拉大车”的困局。礼泉县戴勇强副县长介绍时提到，“现在乡镇的权力还不如以前，现在主要是负责提供公共服务和社会治安，对镇内人口、土地等基本情况都掌握不了”。其他几个县的干部、特别是重点镇和中心镇的镇长也反映了乡镇管理权限不够的问题，希望赋予同人口和经济规模相适应的管理权，建立与乡镇职责相适应的经济财政权限，提高管理效率。　　五是农民适应社区生活难度大。农村与城市的生活方式不同，农民入住社区、适应城市生活方式，需要较长的过渡期。在永宁县调研时，望洪镇镇长提到，“大部分农村居民入住小城镇和中心村后，不交物业管理费，使不惯坐便器。一些农民还保留了养殖牛羊、种植蔬菜的习惯。要让农民真正适应新的生活方式，前后需要两代人的时间。”他也表示，这是客观事实，只有尊重民意，尽量做好社区管理工作，加快农民融入步伐。　　四、几点初步体会　　（一）要结合西部地区实际因地制宜地推进就近城镇化　　西部地区经济社会发展相对落后，产业结构相对单一，生态环境相对脆弱，推进就近城镇化，重点要在培育产业发展、完善基础设施、科学制定规划、深化体制机制改革等方面下大力气，同时，要注意严格生态环境和耕地水源等保护，走一条符合西部地区实际的城镇化道路。但从具体推进路径来看，没有一个完全统一的模式，选择哪一种，都要取决于当地的区位条件、人口结构、自然资源等客观条件，宜城则城、宜镇则镇、宜村则村。调研的这四个县在充分研究自身禀赋条件的基础上，发挥当地优势，找寻适宜模式，都提出了适合自身特点的就近城镇化发展思路。如：　　礼泉县是农业大县，全县耕地85万亩，主要种植苹果，人均现金收入可达9571元；县城建设较早，但近年来步伐减慢，人口和产业承载力较弱。为此，礼泉县依托果业及相关特色产业发展，加大城乡均等化体制机制改革力度，逐步探索出以推进农业产业化和乡村旅游为支撑、以发展农村新型社区为重点、吸引农业人口向农村新型社区集中的就近城镇化思路。　　平罗县城距离银川超过50公里，城镇化率低于全市18个百分点；乡镇经济和基础设施薄弱，村庄总体布局分散且多为留守老人，人口向农村大社区和乡镇聚集难度大。因此，平罗县通过强化产业支撑，深化农村改革，提高农民增收进城能力，选择了以县城新区建设为重点、吸引农村人口向县城转移为主的城镇化发展格局。　　贺兰县是银川市的北大门，受到银川中心城区辐射较强，产业发展较快，县城、重点镇和中心村的发展潜力均比较大。因此，贺兰县抓住宁夏推进沿黄经济区建设、承接东部产业转移和农村产权制度改革试点县两个机遇，以统筹协调全县产业发展带动重点镇发展，依靠农村产权制度改革推进中心村建设，引导农民向重点镇和中心村就近城镇化。　　与其他三个县分步骤、有重点地推进城镇化不同，“永宁县走的是一条全域推进的路子，整体谋划，分级推动，全面推进。”宁夏自治区住房城乡建设厅李友军处长评价。永宁县利用土地增减挂钩政策，以城乡基础设施建设和社会改革为配套，引导农村人口同时向县城、重点镇和中心村转移。永宁县之所以能够整体推进，主要取决于自身三个特点：一是全县人口总量少，共23万人，推进难度相对较小；二是农村无人居住房屋数量多，部分村庄土坯房数量多，农民更换住房意愿强烈，政府所需补偿费用也不多，财政压力较小；三是永宁县城距银川直线距离仅20公里左右，有一定的产业基础，同时属于城乡建设用地增减挂钩试点地区。当然，永宁县的这种推进模式的成效还要靠实践来检验。　　（二）发展新型农村社区也可以视为就近城镇化的一种重要方式　　就近城镇化，“就近”也是有层次的。从承载人口的城镇形态来看，与中西部地区农村剩余劳动力都涌向东南沿海城市群相比，培育发展中西部地区城市群是“就近”，做大做强县城是就近，打造特色小城镇也是就近，这些都是通过就近进“城”实现城镇化。然而，以人为核心的新型城镇化的最终目的，是要让全体居民安居、乐业和享受优质公共服务，共享现代化建设成果。如果从这一城镇化目的的视角来考察，只要从实际出发，转变了农民的生产生活方式，让农民享受到了与城市同质的基础设施与公共服务，即使没有进“城”，不属于统计意义上的城镇化，而是留在了本村本乡，也可以说是实现了城镇化，而且是距离最近的一种就近城镇化。农村新型社区的建设正是契合了这种理念。　　以礼泉县为例，紧邻西安的区位优势和农民脱离农业生产这一正一反两个因素交织在一起，当地政府在研究了这一情况后，在发展重点镇的同时，着力推进农村新型社区建设，“给农民修好水泥路、接通上下水，农民还是农民，但已经过上了城市人的生活。这也是一种城镇化。”陕西省住房城乡建设厅张丹评价到。贺兰县立岗镇杨宁镇长也强调，“农民在新型农村社区集中居住，基础设施较好，医疗、养老等服务有了村财力的支持，条件比城里还好，如果家中的孩子考上大学，甚至还能得到数千元的奖励”。这种推动农民到新型社区集中居住、让农民享受到完善的基础设施和公共服务体系的做法，被当地视为就近城镇化的更好的方式。　　著名经济学家厉以宁也持有相同的看法。他认为，就近城镇化，是走的一条新农村—新社区—新城镇的道路；社会主义新农村把农村房子盖起来了，这是农村新型社区的前身；新型社区把农村村民变成社区居民，把村的组织改为社区组织，然后就会逐步转化为新的城镇。他同时提出建设新型社区要注意四点：一是住房及社区要园林化，二是要推广循环经济，三是公共服务要到位，四是城乡社会保障要走向一体化。我们认为，这可以作为各地建设农村新型社区的重要参考标准。当然，前面已经提到，农民适应新型社区的生活方式是需要一定的时间的，需要进一步加强服务管理工作，但这并不妨碍农村新型社区建设成为就近城镇化的重要方式之一。　　（三）推进就近城镇化，要发挥市场配置资源的决定性作用，同时要更好地发挥政府作用　　党的十八届三中全会提出，要“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。国家新型城镇化规划（2014—2020年）也指出，要“使城镇化成为市场主导、自然发展的过程，成为政府引导、科学发展的过程”。　　在这次调研中，我们听到四个县介绍得最多的就是，如何发挥市场的决定性作用，用政府财政的“小鱼”吸引社会和市场资金这条“大鱼”。有的从试点入手，吸引社会资金参与重点镇和农村新型社区建设，如礼泉县袁家新型社区建设初期，对前来开店的商户不收取任何费用，支持有特色的商户进驻社区开店，吸引社会资金快速进入，逐步形成商业气候。有的县巧用土地指标，依靠市场机制，如永宁县在推进城镇化工作之前，就做好了资金测算工作，采取相关措施吸引社会资金参与小城镇建设。通过这些方式，既活跃了市场，也防止了政府过度负债。　　与此同时，各县也更重视发挥好政府作用，扮演好服务者和引导者的角色，切实履行政府制定规划政策、提供公共服务和营造制度环境的重要职责。从四个县的实践来看，他们所做的科学编制各类规划、农民意愿调查、户籍制度改革、土地流转平台建设、专业技能培训和产业培育等工作，对于推进就近城镇化发挥了重要作用。　　（四）尊重农民意愿，是搞好就近城镇化的重要基础　　就近城镇化核心是农民，他们的意愿得到了尊重，城镇化建设发展工作也就有了成功的坚实基础。永宁县扎实的农民意愿调查工作，以及政府对于转移农民生产生活方式的尊重，令我们印象深刻。　　“针对农民是否有意愿进入本县小城镇和中心村居住，我们进行了调研。调研发现，有一个45岁分界线的现象。45岁以上的农民就地城镇化的倾向较浓，45岁以下的农民则愿意到县城和产业园区就业。”丁聃介绍。调查结果显示，愿意到小城镇居住的群众有4724户，占调查数的17.72%；愿意在附近中心村居住的群众有21026户，占调查数的78.86%。这一调查结论，更加坚定了永宁县整体推进就近城镇化工作的决心。调研结果也促使当地政府调整规划布局，顺应农民城镇化的需求。这种充分的调查研究方式，提前化解了就近城镇化后续工作的阻碍，甚至成为推进工作的动力。永宁县在这项工作过程中，有些农民还主动配合政府工作，亲临现场监督安置住房建设。　　（五）住房城乡建设部门在推进西部地区就近城镇化工作中大有可为　　通过调研，我们深切感到，住房城乡建设部门的职能与提高就近城镇化发展质量密切相关。各级住房城乡建设部门在推进西部地区就近城镇化过程中将发挥非常重要的作用。从我部职能角度来看，一是加大对西部地区城乡规划编制实施的指导力度，通过科学编制实施城乡规划，特别是县域村镇体系规划和镇、乡、村规划，把以人为本、尊重自然、传承历史、绿色低碳等理念融入城乡规划全过程，来优化城乡布局，规范城乡建设，引导就近城镇化持续健康发展。二是帮助西部地区特别是县城、中心镇提升供水、污水垃圾处理、燃气供热等基础设施建设，大力推广绿色建筑，加快农村危房改造和村庄整治，提升城乡宜居水平，改善城乡人居环境。三是继续开展特色景观城镇、绿色低碳城镇、美丽宜居小镇等试点工作，会同相关部门支持全国重点镇发展，可以适当向西部地区倾斜，以加快推进西部地区各类小城镇建设，增强其公共服务、产业发展、服务“三农”等能力，为就近城镇化创造坚实载体。四是加快在有条件的西部地区县市推广数字化城市管理模式，开展智慧城市试点，帮助西部地区提高城镇管理水平，促进城乡运行更加便捷、高效、安全、和谐。五是加大对西部地区历史文化城镇村庄和自然风景的挖掘力度，纳入历史文化名城名镇名村、历史文化街区、传统村落、世界遗产和风景名胜区等保护工作，延续历史文脉，保留绿水蓝天，为建设美丽中国做出贡献。