水务局河道采砂管理工作调研报告近年来，xx市始终坚持铁腕治砂，认真落实河道采砂管理行政首长负责制，切实加强河道采砂规划与许可，严格河道采砂监督管理，强力开展日常巡查监管和专项整治，全市河道采砂管理工作取得了明显成效。2013年、2014年连续两年被评为全省河道采砂管理工作先进单位。　　一、基本情况　　（一）河道采砂情况。主要包括长江禁采、内河采砂和富水水库采砂。　　1、长江禁采。我市境内长江全长139.29公里，除牌洲复元洲以下为保留区外，其余江段全年全线禁采。但偷采行为时有发生，主要偷采点有：嘉鱼县牌洲湾图洲夹15+100米，偷采段区域全长约1500米；嘉鱼县牌洲湾新洲，偷采段区域全长约800米；赤壁市窑嘴段（桩号341+000-342+800），偷采段区域全长约1800米。　　2、内河采砂。内河采砂主要是陆水河采砂。陆水河全长183公里，流经通城、崇阳、赤壁、嘉鱼四县市。根据《xx省河道采砂管理办法》，陆水河采砂按照属地管理原则，由当地水行政主管部门规划、许可和监督检查。　　3、富水水库采砂。富水水库库区全是禁采区。由省富水水库管理局负责，通山县配合。　　（二）采砂场和涉砂码头情况。初步统计，全市经登记取得采砂许可合法证件的采砂场共31家，均在陆水河通城、崇阳、赤壁区段。其中赤壁3家，崇阳15家，通城13家。长江沿线砂石码头31家，其中无证码头24家（嘉鱼17家，赤壁7家）。目前，市政府正在组织专班进行整治。　　（三）采砂船舶情况。我市境内长江偷采船舶均属“三无”船舶。据不完全统计，长年在我省境内长江和汉江江面逡巡游弋、伺机偷采的“三无”船舶约有300余艘，监控稍有放松便会流窜至我市江段。陆水河沿线共有108艘采（运）砂船，其中崇阳74艘，通城7艘，赤壁27艘，均为船主自行拼装的链钭式作业船，安全隐患较大。为加强采砂船舶管理，我们对采砂船舶据实登记造册，落实安全责任和安全应急处置措施，目前全市未出现一起涉砂船舶安全事故。　　二、主要作法　　（一）加强领导，落实责任。一是成立领导小组。成立了由分管副市长任组长、相关部门负责人为成员的河道采砂管理工作领导小组，领导小组下设办公室，办公室设在市水务局。各县市区相应成立了领导小组和工作专班。二是层层压实责任。市政府每年与各县市区政府签订目标责任书，赤壁市政府还与有采砂管理任务的沿江沿河乡镇签订了目标责任书，实行以行政首长负责制为核心的河道采砂管理责任体系，形成了政府主导、水利牵头，公安、工商、交通、纪检监察、财政等相关部门配合的管理体系和联合执法机制。三是严格责任追究。市纪委、监察局出台了《关于违反长江河道采砂管理法律法规行为的纪律追究暂行办法》，对执法中出现的责任不落实、措施不得力、监管不到位的行为明确要求依法追究行政首长、相关部门负责人和有关责任人员的责任。　　（二）科学规划，严格审批。一是科学编制采砂规划。“十二五”采砂规划坚持河道采砂与河道治理、河道防洪安全相结合的原则，科学划定可采区、预留区和禁采区。2015年7月，在清理“十二五”规划完成情况的基础上，启动了全市河道采砂“十三五”规划编制工作，目前正在抓紧编制。二是加强采砂许可管理。根据《xx省河道采砂管理办法》，研究出台《xx市河道采砂许可实施细则（试行）》，陆水河采砂按照属地管理原则，由当地水行政主管部门许可。赤壁市创新许可方式，对陆水河道砂石存量、砂石分布、河道演变趋势、河道地质、水生态水环境、河道泥砂补给等情况进行认真评估，通过“招拍挂”方式对朝天畈、黄龙、丁家坪等3个河段的采区进行许可。三是严格可采区审批。在严格总量控制的基础上，科学划分可采区，合理确定禁采期与禁采区，实施年度控制采砂量、控制范围、采砂控制高程、采砂船舶控制数量、控制功率、禁采期和可采期、采砂作业许可期限等控制指标评价体系，确保可采区审批规范有序。　　（三）加强监管，规范采砂。一是建立健全制度。先后制定印发了《xx市河道采砂管理目标责任考核办法》、《xx市河道采砂现场监督管理规定》、《xx市河道采砂船舶集中停靠及移动管理办法》、《xx市河道采砂安全管理工作方案》等相关制度和办法，推动实行采砂入刑和“两法衔接”及市内交界水域联合执法制度，着力建立健全河道采砂管理长效工作机制，确保采砂管理工作依法依规开展。二是规范采砂行为。对采砂场作业方式、开采地点、开采范围、开采期限、弃石料处理方式、污染防治措施等进行明确，每个砂场均绘制了采砂区域图，为执法人员提供了明确的执法范围。在采砂场设立采区标志、公示公告，落实采砂管理安全生产、现场监控等各项制度，确保采砂安全。三是加强巡查监管。充实可采区现场监管力量，落实举报、公告、值班、巡查制度，对采砂场实行全天候值守，全方位监控。广泛宣传，全面动员，各司其职，协调配合，形成了市、县、乡镇三级巡查执法体系和政府统筹、部门联合、县乡、村组四重监管模式，对非法采砂行为实施零容忍、硬打击。　　   （四）多措并举，严打非采。一是专题研究部署，铁腕治砂。市委市政府领导在每年的防汛抗旱工作会议上都要对采砂管理工作进行强调，要求各级党委政府认真落实采砂管理行政首长负责制，以铁的手腕和纪律加强河道采砂管理；每年年初，市河道采砂领导小组办公室都制定出台集中整治方案，组织召开河道采砂工作会议，对采砂管理宣传发动、巡查监管、执法打击、船舶整治、行政处罚等环节的工作进行专题研究部署，强力推进铁腕治砂。二是开展专项整治，高压严打。针对非法采砂在非汛期河道水位下降、重大节假日、重要敏感时段和重要时间节点屡有抬头的现象，组织沿江县市开展专项整治。近年来，先后组织开展了“春雷”、“利剑”等专项执法行动，严打非法采砂。2014年清明节期间我市组织开展“春雷”行动，对境内长江全段开展双向拉网式执法巡查，抓获非法采（运）砂船只6艘，拆除采砂机具3套，羁押违法分子4人、采砂船只1艘，有效地震慑了非法采砂分子。中国水利报2014年6月17日二版以专题通讯《风高浪急听春雷--xxxx市严厉打击长江非法采砂》报道了我市春雷行动的作法和经验。去年以来，市县两级水利部门共计开展河道采砂巡查执法700余次，办理案件36起，抓获、驱离非法船只200余艘，始终保持了对非法采砂的高压严打态势。三是省际市际联合执法，联动打击。运用长江湘鄂边省际交界水域和长江中游市际交界水域执法协议成果，联合岳阳、武汉、荆州等市开展联合执法行动，采取上下游围堵、左右岸夹击、跨境跨界追逃等方式对我市境内长江非法采砂行为进行联合打击。去年以来，相继开展了“清江清河”、“联动”1-5号联合执法行动，我市共出动执法人员120余人次，执法船只6艘，抓获非法采砂船15艘，驱离非法采砂船只100余艘，极大地震慑了非采分子。四是部门联合执法，严管严控。对陆水河采砂，实行政府主导、水利牵头、各相关部门配合的联合执法机制。崇阳县、通城县成立了由水利、公安、检察、工商、国土、环保、水产、供电等部门和沿河乡镇组成的河砂整治工作领导小组，由县领导带队，采取明查与暗访相结合、水打与陆治相结合、日常监管与专项打击相结合的办法，重拳出击，高压管控，确保河道采砂秩序总体可控。去年以来，崇阳县政府共组织多部门联合执法10余次，打击和取缔非法采砂业主9家，非法洗砂业主13家，拆除房屋面积400余平方米，清理河道约40公里，铲除拦水堰11道。通城县去年以来共查处非法采（洗）砂点26余处，扣押采（洗）砂作业机械11台，查处案件29起，拘留3起6人。　　三、存在问题及原因　　1、暴利驱使导致非法采砂屡禁不止。河道砂石作为一种有限的自然资源，经济社会的快速发展拉动了对砂石资源的需求，给了这些非法采砂分子足够的暴利空间，一条采砂船只在长江盗采江砂，根据船只大小，一晚的利润可以达到上万甚至十几万之巨。正是由于非法采砂能够获取巨额的暴利，才导致非法采砂现象始终无法从根本上消除。　　2、责任体系还不健全。目前省、市、县层层签订了责任状，但镇（乡）、村的属地责任还未落实。采砂管理和打击非法采砂如果没有乡镇村组的支持，将难以达到管控目标，在很大程度上将制约采砂管理的力度。部门协作机制不畅通，部门间的联动不密切，联合协作执法未落到实处。大多数情况下采砂执法是水利部门在唱独角戏。　　3、对非法采砂组织者难以进行刑事追究。当前，河道非法采砂明显呈现组织化倾向，甚至公然大规模进行盗采，严重扰乱了正常管理秩序。但目前我国刑法和相关司法解释都没有对非法采砂行为追究刑事责任作出明确根据，要对这种行为追究刑事责任非常困难。非法采砂在获取暴利的同时，又难以对当事人进行刑事制裁，加剧了其嚣张气焰和猖狂势头。　　4、河道采砂执法环节的复杂性增加了管理的难度。盗采行为由于受各种客观条件的限制，而且盗采行为大都发生在深夜，加大了管理的难度。盗采行为的组织者往往雇佣社会闲散人员，对执法基地、人员、车辆、堤岸进行24小时“盯梢”，稍有风吹草动，就会立即停止非法采砂行为或者逃离现场，执法人员很难取得合法、真实、有效的证据材料。受各种因素干扰，在实施行政处罚过程中，规定的处罚措施往往也很难完全到位。　　5、水利执法能力建设薄弱，执法手段较差。我市水利部门采砂管理主要由水政监察队伍承担，缺人员、缺装备的问题非常突出，有的单位甚至人员工资和工作经费也得不到正常保证。全市只有嘉鱼购置了一条小艇，在长江开展禁采执法时犹如一片树叶飘在水面，执法安全令人胆颤心惊。河道采砂执法遭遇暴力抗法的事件也在增多，执法人员人身安全受到严重威胁。赤壁市采砂执法的同志就曾被砂老板拿刀威胁，嘉鱼县的采砂执法车辆屡遭非采分子盯梢和破坏。　　四、现实对策及努力方向　　1、进一步落实采砂管理责任。采砂管理是一项系统工程，要进一步明确市、县、乡、村和水行政主管部门及相关部门的责任，真正建立起以行政首长负责制为核心的纵向到底、横向到边的管理责任制体系和行政问责考核制度。要实行联席会议制度，定期研究解决采砂管理工作存在的困难和问题，加强部门协调配合，实行多部门联合执法和综合执法，特别是公安和司法部门的介入，努力形成“政府主导、水利牵头、部门协作、齐抓共管”的采砂管理机制。　　2、定期不定期开展联合巡查执法，对非法采砂依法重处重罚。在加强日常监管和巡查执法的基础上，认真组织开展非法采砂专项打击执法行动，认真落实省际、市际交界水域采砂管理联合执法协议，会同相关地方和部门开展联合执法行动，以铁一般的责任、铁一般的措施、铁一般的担当和铁一般的纪律，对长江禁采和内河非法采砂进行定期不定期的集中严打，对非法采砂行为按照就高不就低的原则，坚决抵制各种干预和压力，依法重处重罚，始终保持对非法采砂的高压严打态势。　　3、全面开展涉砂船舶和码头整治。水利、交通、航道、海事部门要加强对涉砂船舶的监管，在卡住源头的同时，对参与偷采的“三无”船舶，发现一艘就扣押一艘，捣毁一艘，坚决不能放任不管。对已登记在册的采砂船舶要设置专门停靠点，并有专门监管人员和监管制度。对非法涉砂码头，交通、海事、水利等部门要按照市政府的统一部署，认真落实《治理长江干线非法码头工作方案》，依法取缔和规范管理，斩断非法采砂售砂的经营渠道。　　4、加大采砂执法投入。有的县市水政监察队伍还是自收自支事业单位，生存都难以保证。要加大经费投入，将河道采砂管理人员及执法经费全额纳入地方财政预算，适当考虑解决执法人员夜间执法、节假日执法的执法补助，解决执法人员的后顾之忧。同时加大对执法装备的投入，健全河道采砂管理机构，配备必要的执法船舶和装备，全额保障河道采砂管理和执法经费。　　5、加大督办检查和考核力度。按照《xx市河道采砂管理目标责任考核办法》的规定，进一步细化考核标准，采取平时检查与年度考核相结合、县市区自评与市集中考评相结合的办法，对各县市区采砂管理目标责任落实情况进行考核通报并督促抓好整改。参照省里作法，将河道采砂管理纳入社会治安综合治理考核，同时按照属地管理要求，将河道采砂管理工作如同农村饮水安全工作一样纳入政府年度目标考核内容。