法律援助经费调研报告法律援助在我国作为一项新的法律制度，发展不过十多年的历程。可以说，成果是丰硕的、成效是显著的。作为从事法律援助工作的一线人员，我们感到，要想使法律援助工作获得让困难群众满意的成绩，是要靠一定的人财物等制度的保障，并经过大家的共同努力才能取得的。那么，十多年来，在这一系列保障制度的落实过程中，令我们感到最为重要的一项，就是法律援助经费的落实，是我们取得法律援助工作实效的最有力的保障。下面，我就结合法律援助的工作实际谈几点想法： 一、法律援助经费的主要依靠应当是政府财政 法律援助是政府的责任，这是国务院《法律援助条例》已经明确了的。因此，法律援助经费首先是来源于政府的财政支出。从十多年来的法律援助工作实践来看，法律援助机构的各项工作开展，以及设施和人员的保障，都基本上是依靠政府财政的支持。在我国目前的民生制度还不尽完善，公益体制还不很健全的情况下，要想以社会的力量，甚至个人的资助使法律援助这一涉及民生的保障制度很好地落实下去，还不太现实。再纵观世界上法律援助制度实行较早的或执行的比较好的国家和地区来看，都是主要依靠政府财政的力量。例如：和南京市人口相当的香港政府每年都要拿出数亿的资金用于法律援助事业。再如：南京市法律援助中心设立初期，市一级财政在给予启动资金的基础上，每年都不断增加法律援助的专项经费，目前，市法律援助中心仅业务的专项经费就近百万元。各级区县政府在设立法律援助机构之初，基本都能将经费保障纳入政府的财政支出。特别是2006年南京市政府出台了《关于进一步加强法律援助工作的意见》，就明确了各级政府要把法律援助经费纳入财政预算。2009年市政府转发的市司法局《关于加强和改进法律援助工作的意见》，又再次强调周永康同志“三个纳入”中，关于各级政府要把法律援助经费纳入财政预算的要求。今年初，市政府再次转发我局《关于加强法律援助服务民生工作的意见》又提出将法律援助经费纳入政府对该项工作的动态保障机制。 但是，目前我国各地政府财政落实法律援助经费的情况不尽人意，发展极不平衡，有的很充裕，有的很短缺、甚至没有。包括作为经济发达省会的南京在经费保障方面也是不平衡，还没有完全把中央领导关于各级政府要把法律援助经费纳入财政预算的要求落实到位。由此可见，强调法律援助的政府职责；强化法律援助的政府责任的落实，在我们的很多地区就显得尤为的迫切。 二、法律援助经费的标准应实行动态增长机制 目前，各级政府每年在确定的法律援助经费预算时，没有统一的标准。也就是说，上面要求强一些，下面盯得紧一点，社会呼声高一点的时候，就多给一点，否则就少一点，甚至不要不给。从南京市的情况来看，尽管近两年来增长幅度较大，但与我市近年来法律援助案件数的增长和覆盖面的扩大相比，还是不能满足需要。尤其是区县一级的经费保障水平很不平衡，高的达60多万元，低的也就维持在10万元左右。 为此，我们感到，在我国目前经济发展尚不能达到像香港等境外发达地区那样，法律援助工作的办案补贴尚不能够与社会律师服务的收费标准接轨的情况下，我们的法律援助经费保障，应当是以服务成本加人员基本工作补贴为基础，建立起与经济的发展、民生的改善、社会建设与管理以及社会保障机制健全的要求相适应的，较为系统完善的法律援助经费保障的动态增长机制。各地可结合自身的实际情况，采取以下方式：一是建立起以案件数为基础，以有偿法律服务收费标准为参照系数的法律援助经费的动态增长机制。也就是说，用一个地区，上一年度的法律援助案件数，乘以一定比率的该地区社会律师有偿服务的收费标准，得出本年度法律援助的经费。随着案件数的增长，以及经济状况的好转，所乘以的比率也作相应的提高，这样就能够确保经费的进一步增长。二是建立起以贫困人口或总人口为基数，确定人均经费数，每年或每隔一个经济增长时段再乘以一个百分比，确保经费的有效增长。 另外，在经济状况较好的地区鼓励和扶持建立法律援助基金会，特别是在一些发达地区的大城市应作出硬性规定，要求参照“见义勇为基金会”建立起市区两级法律援助基金会，搭起向社会募集法律援助资金的平台，发动更多的力量参与到法律援助中，利用社会的力量确保经费增长，共同为我国法律援助事业的发展保驾护航。 三、法律援助经费的项目设置应当是统一规范 当前，由于全国各地法律援助机构的性质、结构和人员组成形式多样，办公场所和条件参差不齐，对经费的需求五花八门。所以，各级政府财政在制作法律援助经费预算和实际拨付中，项目也是不尽相同，缺乏统一和规范。以江苏省为例，主要有两大类，一种就是纯粹是用于案件办理补贴等业务经费；另一种就是含人员及办公设施等费用的业务加人头等综合经费。从我们以往法律援助工作的实际情况和人员机构的现状来看，我们感到，法律援助经费的项目设置应采取后一种形式，即业务加人员费用的综合经费项目设置。这将为各级法律援助机构，尤其是区县一级法律援助机构既缺钱又缺人的情况提供保障。 根据法律援助工作的实际需要，我们认为，法律援助专项经费的项目应当包括以下内容。一是业务方面：包括办案补贴、差旅费、培训费、宣传咨询活动等费用。其中直接用于案件办理的补贴等费用应当不少于整个业务经费的85%---90%，培训费用约占3%，宣传费用约占7%左右。二是人员及办公设施等方面：包括人员工资（含聘用人员的劳动报酬）、房屋租金、办公设备、服务设施及其相关的维护费用等，这方面的经费数额应当根据实际需要进行拨付。 明确了法律援助经费项目之后，各地司法行政部门，尤其是省一级司法行政机关，要以政府文件的形式，或作为地方法律援助条例的补充规定，要求各级政府财政部门每年纳入预算。并将其列为各级政府的政治文明建设、民生工作、法治建设、平安创建、社会和谐与稳定的考核项目，让法律援助的经费保障工作成为考核政府履行职责的硬指标，使其长效化、规范化。 四、法律援助经费的使用管理要受到社会监督 一直以来，受法律援助机构体制的影响，我市乃至全省的法律援助机构大都是一套人马、两块牌子，法律援助中心并不是实质意义上的独立法人，其财务主要是由司法行政代管。所以法律援助经费的使用与管理难以符合规范化的要求，特别是基层司法行政机关存在着使用不到位、管理不透明、监督不严格的现象。主要表现为： 一是对法律援助经费的使用不到位。首先，表现为案件补贴标准偏低。现阶段，我国大部分地区，包括发达地区对法律援助人员办理案件的补贴还是一种象征意义上的，我们的补贴标准普遍较低，有的甚至无偿的，与法律援助制度落实的比较好的国家以及香港、台湾地区相比，差距较大。那些国家和地区基本上是按照社会有偿服务的律师收费标准进行补贴的。所以，要按照这样的标准衡量我们法律援助的经费保障水平，那我们的差距就不言而喻的了。但即便这样，我们的很多法律援助机构对服务人员的案件补贴，与本地区低标准的规定还有一定的差距。例如，我省目前法律援助案件的补贴标准还是执行的江苏省财政厅和司法厅与2004年制定的补贴标准，即：本市区、本县300―1200元，跨县（市）600―1500元，跨省辖市和跨省800―2000元。南京各区县中心和市中心，都是根据各自的经费保障情况在省里规定的幅度内确定补贴标准，从600到1200不等，大部分为600元左右处于标准的中低偏下水平。其次，很多项目经费使用不到位。由于现有的大部分法律援助机构主要是以管理为主，人手少，专业性不强，办案接待以社会律师及法律服务人员为主，特别是律师主要担负起了日常的接待任务。但是，许多基层法律援助机构对这一项的费用有着较为普遍的克扣现象。没有按照规定足额发放值班律师的接待补贴，也有许多中心根本就不发，而作为值班补贴费用是包含在法律援助经费项目里的。 二是对法律援助经费的管理不透明。由于机构体制的原因，我省现有绝大部分法律援助机构的财务都是由司法行政的会计兼管。而这些财务人员又与法律援助机构分属不同部门，业务上、管理上相互脱节。一方面，法律援助工作究竟有哪些方面要用钱、用多少钱，财务部门负责人员不了解；另一方面，法律援助专项经费怎么使用、使用了多少、经费开支有哪些规定、账户建立有哪些要求等等，这些法律援助机构的管理人员也不清楚，更不便过问。这就使得法律援助经费的使用与业务管理部门之间呈现一道无形的沟通屏障，其表现在批准使用手续繁琐、效率低，最直接的就会影响到对律师各项工作补贴的及时发放。正是由于使用的程序复杂，所以，大部分机构都把给律师的补贴放在年底发放，或半年发放一次。另外，法律援助机构作为司法行政的一个部门，无权也不便对财务使用的情况过多的了解，更谈不上社会监督了，这必将影响了法律援助经费管理的透明度。 三是对法律援助经费的监督不严格。当前，对法律援助经费的使用与管理，和其它政府部门的经费使用与管理一样，缺乏较为系统、严格的监督机制。一般都是，政府财政部门按预算拨款之后，就不再过问，只是等出了问题后再回过头来进行审查，或搞一些运动式的检查。政府部门对其财务只是停留在自我监督的形式上，缺乏严格有效的督察平台和监督机制。以如此既是运动员，又是裁判员的身份，导致必然出现的现象就是，对法律援助经费的挤占、挪用；对办案补贴费用的克扣和截留。因此，建立起一整套有关法律援助经费的拨付、使用、管理与监督的严格规范的机制，就显得尤为迫切和重要了。 综上所述，建立法律援助经费保障机制，是事关法律援助事业发展的较为重要的一项系统工程。各级政府及其相关部门，尤其是主管法律援助的司法行政部门，要进一步强化法律援助的政府职责，落实政府在保障法律援助经费中的责任。同时，要转变观念，改变以往那种高调强调法律援助是律师的义务的观念。随着我国经济的进一步发展，社会保障能力的进一步加强，逐步改变法律援助责任的不确定现象，要牢固树立法律援助是政府责任的观念，要通过政府买服务的方式，并争取社会广泛参与等其它多种形式，切实使法律援助的经费保障得到有效落实。