财政局关于市级电子政务系统运维的调研报告为深入开展群众路线教育实践活动，按照局党组关于开展“察民意、惠民生、转作风、促发展”主题调研活动的有关安排，投资评审中心支部牵头，会同局预算处、经建处、收支管理服务中心等支部组建了专题调研小组，在石樵局长助理的带领下，开展了“市级部门电子政务系统运行维护现状及经费情况”调研，旨在了解现状、发现问题，并提出相关的对策建议。鉴于电子政务系统的多样性和复杂性，我们选定了市规划局、市人力社保局、市建委、市国土局以及市公积金中心等几个具有代表性的市级部门单位进行调研，现将调研情况报告如下。　　一、市级部门电子政务系统建设情况　　电子政务是指政府部门运用现代管理思想对传统“政务”进行改革和业务流程重组，充分利用信息和通信技术，将政府的管理和服务通过网络技术进行集成，实现超越时间、空间与部门分隔的限制，全方位地向社会提供优质、规范、透明和逐步符合国际水准的管理和服务。　　（一）市级部门电子政务系统的分类　　从调研的几个市级部门单位已建成的电子政务系统来看，大致可分为三大类：政务类、业务类、服务类。　　政务类：主要指办公OA系统，用于处理部门单位的内部事务。　　业务类：主要是与部门职能关联的业务处理系统，如市规划局的规划编制和审批系统、市建委的建设工程招标投标管理系统等。　　服务类：主要包括面向社会公众的信息和成果发布、数据及信息查询等。　　事实上，业务类和服务类通常是交叉、融合的，以市公积金中心为例，其主要职能就是公积金缴存、贷款、提取、封存、转移、销户等，而其建设的“住房资金综合信息管理系统”，既是涵盖所有业务环节的政务系统，也是面向公众的服务系统。　　（二）市级部门电子政务系统的特点　　从此次调研情况看，市级部门电子政务系统具有以下几个突出特点：一是起步较早。市级部门的信息化建设大多始于新世纪初，历史均有十年以上，较早的重庆市规划局电子政务平台建设始于1998年。二是规模较大。市人力社保局的“金保工程”，集就业、社会保险、人事人才、劳动关系、工资收入分配等信息于一体，从“摇篮”到“坟墓”全过程动态管理，实现对社会公众“记录一生、保障一生、服务一生”；市建委的“建管平台”涉及全市8000多个建筑企业的手续办理和10万余注册人员的管理。三是覆盖较广。市建委的行政审批系统，覆盖该部门所有26项审批事项以及全部审批过程，实现从窗口接件到窗口办结的完整网上审批；市公积金中心实行市与区一个模式、一套系统、一套数据、一本账；市人力社保局的金保业务专网已覆盖全市乡镇（街道）以上人力社保经办服务网点，近2万个医疗保险定点医院（含村卫生室）、定点药店。四是规格较高。市国土局的“重庆市国土资源和房屋管理‘一张图’和综合监管平台”，实现了对土地、矿产、房屋和地质环境现状和变化情况，以及各项业务办理情况的集中展示与统一监管。该平台建成的数据库以土地、房屋、地质矿产、地质环境四类进行整合、集成，并按基础层、专业层、管理层进行分层管理，对遥感影像、土地利用现状等海量数据进行全市拼接和多比例尺统一展现，该系统在全国省级系统中排名第一，被国土资源部作为“标杆”向全国推广。市公积金中心通过“重庆市公积金统一结算模型”，成功研发“资金池”管理系统，提高资金运作效率，实现公积金的保值增值，开创了全国省级公积金统一结算的先河。　　总体来看，市级部门已经将信息技术渗透到政务管理的各个方面，“电子”与“政务”的融合已成为发展的主旋律，电子政务信息系统已经成为政府提高宏观管理水平和服务民众效率的重要手段。与此同时，经过十余年的开发建设，市级部门电子政务系统大多数已经进入了升级改造及“运行维护”的新阶段。　　二、市级部门电子政务系统运行维护现状　　电子政务系统运行维护，是指系统交付使用以后的日常运行保障和系统维护，从电子政务系统的整个生命周期来看，其运行维护与建设同等重要，是电子政务系统正常运行和后续发展的重要保障。　　从此次调研的几个市级部门单位看，基本都建立了较为完善的电子政务系统运行维护保障机制，具体包括：一是人员和场地保障。各个部门单位均成立有自己的信息中心，有独立的机房，并安排专人专职负责系统的运行维护工作。二是技术和制度保障。运行维护的核心工作大多由本部门单位的信息技术人员实施，而数据的统计、更新等辅助工作实行业务外包或外聘。同时，各个部门单位都建立了相关的存储、安全等制度。三是经费保障。实际工作中，各个部门单位对机房环境、设施设备、软件更新等都安排了运行维护经费，经费渠道因单位性质差异而有所不同。如市国土局信息中心属全额拨款事业单位，一般是向财政申请专项资金；市规划局信息中心属自收自支事业单位，运行维护基本上为自筹资金；而市建委的系统运行维护费大部分在其招投标环节收取的“交易服务费”中解决。　　三、市级部门电子政务系统运维中存在的问题及原因分析　　对市级部门单位来讲，无论是电子政务系统的建设还是其运行维护，在过去的十多年里，大多都在“摸着石头过河”，其电子政务系统基本处于边建、边用、边更新、边完善的状态。特别在运行维护环节，存在许多不能忽视的问题，既有部门单位自身的，也有财政部门的原因。主要表现在以下几个方面：　　一是运维意识不强。由于缺乏经验，部门在系统前期的开发建设中普遍存在短期行为，只顾“急用先建”，鲜有考虑到后期的运维投入和系统的可持续运行，导致后期设备更新、软件升级的代价巨大。究其原因，是部门单位对系统运行维护的认识不足，均不同程度地存在“重建设、轻维护”、“重硬件、轻软件”、“重物力、轻人力”等现象。　　二是运维经费保障不足。此次调研的几个部门单位的电子政务系统运维经费，有的在其自收自支性质的下属信息中心的业务收入中解决；有的依靠财政资金予以保障；有的两者兼而有之。通过财政资金保障其运维费的部门单位，有的未纳入年初部门预算，在年度执行中向财政专项专报、一事一请；有的即使纳入年初部门预算，但与其它专项打捆列报，未将其电子政务系统运维费细化并单列。财政部门在保障刚性支出、法定支出以及建设发展任务的巨大压力之下，对运维费的保障水平非常有限。同时，部门单位对电子政务系统运维的资金分配及财务管理水平，也影响其运维费的保障程度。　　三是运维标准不统一。从调研情况看，尽管各部门都建有电子政务系统，但因部门职能差异，系统的服务范围和复杂程度不同，所需运维经费从几百万到几千万不等。但由于无论是在运维费的构成因素还是具体的分项额度上，都欠缺统一、规范的标准，财政部门安排资金时无据可依。从实际情况看，硬件设备的新增、换代可以通过市场询价等核定，相关经费容易得到保障；而软件升级的技术性强，受制于开发单位的报价和建设合同规范与否等原因，部门的申报数可能与实际出入很大，但因其“无形”、“无标准”，财政部门对此束手无策。　　四是采购评标不合理。目前，对信息化类服务项目的评标，政府采购多照搬货物类最低价中标的原则，部分企业虽价低中标但实际开发建设信息化项目的经验和技术力量较弱，导致系统无法顺利建成。以市公积金中心为例，北京一家企业中标后中途中止研发，致使现有的运行维护无法改动基础平台数据，严重影响系统的升级和扩展，并潜藏着安全风险。　　五是“信息孤岛”现象较为突出。近些年，各部门都在紧锣密鼓地建设与自身职能相适应的电子政务系统，但统筹力度弱，多头建设、各自为阵现象突出，部门普遍反映资源分散、信息共享困难。如市规划局下属的地理信息中心，其研发的“基础地形数据”、“主城区地下管网地理信息空间数据”、“全市1:10000地形图”等，是国土部门完善“国土资源和房屋管理监管”，以及市建委实施道路改造的重要依据和参考，但由于单位性质和体制等原因，部门在获取信息时，需要支付较高的服务费，有的不得已选择重新开发。由此可见，部门之间因体制、机制形成了彼此隔离的“信息孤岛”，大大降低了电子政务系统的应用水平，同时部门的重复建设也造成了财政资金的浪费。　　四、有关建议　　通过此次调研，我们认为，做好电子政务运维工作，对于发挥电子政务的综合效益具有十分重要的现实意义。为此，针对当前市级部门电子政务系统运维中存在的问题，提出如下建议：　　一是强化运维意识。调研事实证明，凡是领导重视的部门单位，其电子政务系统发展迅速，成果突出，具有较强的前瞻性和时效性。如市人力社保局信息中心由主要领导直管，亲自抓，在短短几年时间迅速完成了“金保工程”一期建设，并计划在2015年建成“金保”二期，届时将覆盖全市人力社保各业务领域，并实现数据大集中管理。市国土局主要领导高度重视信息系统建设，由总工程师专职主抓，建成了面积约300平方米的行业数据中心机房，实现了部、市、区县、乡镇四级国土资源互联互通的网络体系，得到国土资源部的高度肯定，并吸引国土资源部将国家“金土工程”数据备份中心落户重庆。因此，部门领导重视、理解电子政务系统工作，是做好相关建设和运行维护的前提。　　二是将运维费用纳入部门预算。信息系统的正常运行维护是确保电子政务畅通的基础保障，各主管部门和财政部门都需要转变“重建设、轻维护”的思想，把日常的运行维护管理提高到一个应有的高度去认识。财政部门应着手将电子政务运维费纳入部门预算基本支出予以保障，改变专项申报、一事一请，在年度执行中通过项目支出安排的现行做法，按年核定经费额度，为电子政务系统健康发展提供经费保障。　　三是明确运维费用要素构成及标准。根据此次调研掌握的情况，并参照《财政部信息化建设项目资金管理办法》（2008年1月颁布实施）和深圳、杭州等市的标准，我们建议将部门电子政务信息系统的运维经费控制在系统建设总投资额的10%左右。　　考虑到各部门信息系统的覆盖范围、服务要求不尽相同，建议按照分档设置、区别对待的原则，将电子政务系统运维费分为三档：一档是指集政务、业务、服务为一体，覆盖全市范围、集成信息庞杂、交易规模大的系统，如金保工程、金土工程等，运维费用总额可控制在总投资额的12%-15%；二档是指覆盖区县或主城区、集成信息相对单一、交易规模一般的系统，如公积金综合管理系统、招投标建管平台等，运维费用可控制在总投资额的8%-10%；三档是指单纯的部门内部OA管理系统，以及部门发布信息的公众信息网，其运维费用可控制在总投资额的5%-6%。　　由于运维费用构成复杂，且为规避部门有意做大建设规模和投资预算，我们建议在具体操作中，将运维内容分为基础硬件设施、基础商业软件、业务应用软件3大块，以前述三档运维费率为基础费率，再结合重要程度、服务时限、数据规模、交易规模等，细化确定最终的综合运维费率（具体可参见附表）。　　四是秉承“大运维”的理念。总结十多年市级部门电子政务系统建设发展的经验教训，我们强调要秉承“大运维”的理念，在规划、建设阶段就树立运行维护意识，为运行维护创造条件。部门既要为系统开发建设在资金、人力等资源投入上作明确规划，也要有系统投入运行后的相关安排，要在建设预算时打足运维费用。只有这样，才能确保电子政务系统的最后成功，否则容易造成虎头蛇尾、善始无终，或带来安全隐患。　　五是完善信息化项目采购机制。由于信息化系统具有很强的技术性，以现有的竞争性谈判、价格最低者中标的方式进行采购，无法避免恶意低价中标，将为后续的开发和运维带来较多风险和安全隐患。因此，在实施信息系统建设项目的政府采购时，建议公开招标，通过综合评分法选定开发企业。同时对投标价低于平均报价20%的，可予以“废标”。　　六是加强部门信息系统的资源共享。要改变现有的“信息孤岛”格局，必须打破体制、机制和人为设置的障碍和壁垒，部门要树立“全市一盘棋”的思想，高度重视信息共享、整合和互动，切实提高电子政务整体应用水平。事实上，部门之间已经有了一些成功的做法，如市公安局与市人力社保局的“金保工程”联动，追踪在逃犯罪嫌疑人线索；市工商局通过共享“金保工程”的就业、社保、劳动关系等信息，及时发现并纠正企业侵犯劳动者权益的行为。　　通过此次调研，我们认识到，电子政务在优化政府运行机制，提高行政效率和信息资源利用，增强回应公众呼声和社会需求能力等方面发挥着越来越重要的作用。随着电子政务系统的不断建立和完善，其运行维护的经费保障成为了财政部门当前面临的新课题，我们也通过此次调研提出了财政部门在经费预算安排中的一些建议和思路。接下来，我们需要在实践中抓紧研究制定电子政务运维管理规范和相关的经费标准，为政府电子政务系统的健康发展保驾护航。　　与此同时，财政部门自身也要充分认识到“大数据”时代为我们带来的机遇和挑战，一方面，我们通过保障部门电子政务系统发展，为财政部门采集收入、支出、产业发展等数据奠定基础；另一方面，作为数据富矿和数据高地的财政部门，也要加速自身的电子政务系统建设和运维工作，以更加科学预测财政收支情况，提高财政管理水平，为市委、市政府提供更多和更高价值的决策参考。