模式创新：如何监督制约监察委员会

———基于传统与新型监督模式对比的视角

周智博

（中南财经政法大学 法学院，湖北 武汉 430073）

摘  要：监察委员会是“位高权重”的国家权力单元，亟待监督制约。在此有两种监督模式可供选择，一种 是传统监督模式：人大监督、司法监督、执政党监督以及人民监督员的监督；另一种是新型监督模式：于人 大内部设立专门监督委员会、于监察委员会内部设立调查委员会、建立监察诉讼制度以及建立新型上级 监督机制。通过对历史实践的经验总结以及监察体制改革趋势的分析，发现传统的监督模式已很难胜任 对监察委员会的监督工作，相比之下新型监督模式的监督更加实效有力，更加符合法治运行规律。 关键词：监察委员会；监督制约；专门监督委员会；内部调查委员会

中图分类号：D630.9 文献标识码：A 文章编号：1674-9170（2018）01-0009-08

2016 年 11 月7 日，中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点 方案》（以下简称《试点方案》），自此国家监察体制改革正式拉开了序幕。时隔一年，《中华人民共和国 监察法（草案）》（以下简称《监察法草案》）公开征求意见，将国家监察体制改革又一次推向高潮。监察 委员会的成立势必会给国家政治生态带来深刻的影响，我们在关注其规制权力运行、惩治腐败的同时 是否应该对其本身进行一定的监督制约？尤其是作为监督多个权力系统的国家机构，一旦缺乏应有的 监督制约，定会给国家权力运行带来诸多问题。目前针对监察委员会的成立以及《监察法草案》，学者 们将关注点更多地置于监察委员会的功能定位、监察委员会以及《国家监察法》的合宪性考量、监察委 员会与司法机关的制度衔接等规范价值层面的讨论上，对于监察委员会的具体运行，尤其是在对其监 督制约的问题上还不够重视。本文拟从宪法学的角度，从对监察委员会进行监督制约的依据出发，对 其监督模式进行深入探究，并在对传统与新型监督模式分析对比的基础上，为制约监督监察委员会提 供制度设计方案。

一、对监察委员会进行监督制约的依据

根据权力运行的一般规律，相较于权力行使的肆无忌惮，经过驯化的权力往往更容易实现其最初

收稿日期：2017-11-20

作者简介：周智博（1993- ），男，河北张家口人，中南财经政法大学法学院硕士研究生。

廉政文化研究 2018 年第 1 期

效能。从《监察法草案》可知，监察委员会作为一项新型的权力单元，其位高权重是毋庸置疑的。具有如 此威慑力的部门，唯有强化对其监督制约才能够有效消弭监察体制改革对我国权力格局的冲击。特别 是在现阶段监察体制改革已经全面铺开，影响范围有点及面的情势下，更应秉持权力制约的理念，将 对监察委员会自身的监督制约制度同步设计、同步实施，促使监察体制改革顺利推进。其中，规范考 量、人权保障以及实践审视构成了对监察委员会进行监督制约的直接依据。

（一）监察体制改革之规范考量 重大改革于法有据是实现国家治理体系和治理能力现代化的基本要求。时至今日，关于国家监察

体制改革的规范性文件主要体现于《试点方案》、《全国人大常委会关于在全国各地推开国家监察体制 改革试点工作的决定》（以下简称《试点决定》）以及《监察法草案》上，经过梳理可以发现上述三个规范 性文件中皆体现着对监察委员会的监督制约。首先，就《试点方案》而言，其明确指出“要建立监察委员 会与司法机关的协调衔接机制，以通过司法机关对监察委员会进行牵制”。表明监察委员会在运行过 程中，可以通过相应的制度设计，使其接受司法机关的监督制约。其次，《试点决定》也明确提及监察委 员会要对同级人大和上级监察委员会负责的机制，实行双重负责制度。而负责本就包含监督的意蕴， 双重负责从另一个层面来说就意味着双重监督。最后，《监察法草案》 则对这一问题进行了明晰和细 化。典型体现是将“对监察机关和监察人员的监督”单列一章，系统规定了监察委员会要依法运行，自 觉接受人大监督、司法制约和社会监督，同时还设计了相关配套制度，包括回避制度、备案制度、申诉 制度以及责任追究制度等，为规制监察权的合法运行提供了基本的法理依据。可见，对监察委员会自 身监督制约本就是国家监察体制改革的应有之义，作为位高权重的权力单元，缺少监督机制的监察体 制改革也注定是不健全的。但是总体而言，上述谈及的监督机制较为原则和笼统，尚不足以对这一新 型权力进行针对性、系统性的制约。为此，需要在上述规定基础上，基于监察权的运行机理深化制度设 计，以此保障监察体制改革的平稳运行。