改革完善监狱罪犯计分考核办法调研报告对监狱罪犯的计分考核工作是监狱履行惩罚与改造罪犯职能，准确执行刑罚，加强监狱罪犯管理最重要的执法基础工作，严格依法科学公正对罪犯进行计分考核是直接关系到罪犯的切身利益和改造质量、监管秩序的安全稳定和体现监狱执法水平的重要工作。自上世纪九十年代初司法部颁布《关于计分考核奖罚罪犯的规定》以来，全国各地监狱不断适应改革发展的需要，对罪犯计分考核制度进行了反复修改完善，较好地发挥了计分考核对罪犯的管理、改造和稳定作用。但受监狱法制建设严重滞后于监狱工作实践的影响，各地监狱可自行修改制定罪犯计分考核制度，导致政出多门，执法标准不一，执法随意性过大，执法监督不力，罪犯改造质量无法保证。近年来发生的几起影响全国的有关减刑假释暂予监外执行腐败案例引起了党中央的极大关注，明确提出了改革完善罪犯计分考核办法的重要指示，因此改革完善监狱罪犯计分考核办法已迫在眉睫。一、改革完善监狱罪犯计分考核办法的重要性和紧迫性1、是当前贯彻落实习总书记重要指示精神的政治任务。20xx年4月21日总书记听取了司法部关于2013年司法行政工作和20xx年司法行政工作安排的汇报，作出重要指示，其中对做好新时期的监狱工作明确指出“近年来我国监狱管理水平不断提高，要再接再厉，进一步强化监狱内部管理，严格执行减刑、假释、暂予监外执行的各项规章制度，杜绝关几年托关系、走门子变相出狱的现象，严防滋生腐败。”这一重要指示为当前监狱工作改革发展指明了前进方向，是做好新时期监狱工作的科学指南和行动纲领。为认真贯彻落实习总书记重要指示精神，司法部对强化监狱内部管理进行了全面部署，明确要求“改革完善罪犯计分考核办法，确保计分考核的科学、客观、公正”。因此改革完善监狱罪犯计分考核办法是当前监狱系统贯彻落实习总书记重要指示精神的一项十分重要的政治任务。2、是严格规范减刑、假释、暂予监外执行等执法行为的改革需要。党的十八届三中全会作出的《决定》中明确提出了“严格规范减刑、假释、保外就医程序，强化监督制度”的改革要求。为贯彻落实这一重大改革决定，中央政法委于20xx年1月21日出台《关于严格规范减刑、假释、暂予监外执行,切实防止司法腐败的意见》，明确提出“司法部应当根据上述要求，抓紧修改罪犯的计分考核办法。”在中央的文件中对监狱罪犯的计分考核这一具体业务工作作出重要的改革指示在新中国监狱工作的历史上还是第一次。这一方面反映了做好监狱罪犯的计分考核工作对于规范减刑、假释、暂予监外执行等执法工作的极端重要性，而现行罪犯计分考核办法很不完善，根本无法适应当前监狱严格规范执法的需要；另一方面也反映出在减刑、假释、暂予监外执行上的司法腐败现象比较突出，已经引起了中央高层的极大关注，要杜绝此类司法腐败问题就必须从改革完善罪犯计分考核办法入手。3、是加快实施依法治监步伐，强化监狱职能的现实选择。监狱是国家最主要的刑罚执行机关，承担着惩罚和改造罪犯的重要职能，而监狱职能的发挥是要通过依法对罪犯实施监管改造和教育来体现的，最终都要落实并反映到对罪犯的计分考核和奖惩结果上，现行罪犯计分考核办法能否实现对罪犯的客观、公正考核和奖惩就直接决定着监狱对罪犯的管理水平和监狱职能发挥的程度。但对罪犯的计分考核作为减刑、假释等执法的重要依据和对罪犯实施管理的重要执法手段，由于长期未能实现法治化，各地监狱根据自身的工作需要自行制定和任意修改考核办法，其考核内容和计分方法及考核标准都不统一，其考核结果的真实有效性无法保证。虽然各地监狱根据监狱发展的需要不断对现行的罪犯计分考核办法进行了修改完善，但这种以政出多门、无严格统一规范的行政方式产生的考核结果长期被法院以合法的外衣得到认可而作为执法依据的局面没有根本的改变，严重阻碍了依法治监的发展进程和监狱职能的有效发挥，因此改革完善监狱罪犯计分考核办法是监狱系统走向依法治监，推进自身改革发展的必然选择。4、是全面提高罪犯监管教育改造质量的必然要求。《监狱法》第三条明确规定“监狱对罪犯实行惩罚和改造相结合、教育和劳动相结合的原则，将罪犯改造成为守法公民”。“守法公民”就是法律赋予监狱改造罪犯的根本质量标准，提高罪犯监管教育改造质量就是监狱的中心任务，监狱所有对罪犯的监管、教育和劳动改造等执法行为都必须围绕这个中心任务展开。服刑罪犯也必须把自己“改造成为守法公民”作为服刑改造的根本目标。作为反映罪犯改造成效的罪犯计分考核办法同样必须客观公正准确地反映罪犯的改造质量，才能正确引导罪犯始终围绕改造质量的提高进行改造。因为罪犯计分考核办法是监狱唯一全面考核罪犯服刑期间所有改造行为的执法工具，罪犯计分考核办法对罪犯的所有的改造行为具有明确的导向性，因此对罪犯进行客观、公正、科学考核是提高罪犯改造质量的根本途径。为适应不断提高罪犯改造质量的监狱工作发展的需要，改革完善现行罪犯计分考核办法就成为监狱改革发展的必然要求。5、是构建监管安全长效机制的根本保障。确保监狱罪犯监管安全稳定是党和政府赋予监狱的首要政治任务，是维护国家长治久安、人民安居乐业的重要保障，也是监狱准确执行刑罚，对罪犯有效实施惩罚和改造，努力提高改造质量的根本保障，监狱系统历来都把监管安全工作放在监狱工作最重要的位置，长期致力于监管安全长效机制的建设，已经取得了显著的成效。由于对罪犯全方位的考核和奖惩直接关系到罪犯的切身利益，罪犯对监狱民警能否客观、公正、公平考核最为关注，有一个好的考核奖惩制度就能够促进绝大多数罪犯安心改造，充分调动罪犯的改造积极性，如果考核奖惩制度不完善，对罪犯的考核不能实现客观、公正、公平，就会使罪犯丧失改造的积极性而无法安心改造，有的甚至为了发泄对监狱的不满而煽动更多的罪犯与监狱对抗，破坏正常的监管改造秩序，更有对改造前途丧失信心的罪犯不惜铤而走险越狱脱逃。因此考核奖惩是否公平合理直接影响到罪犯服刑改造的安全稳定和改造积极性，完善的考核奖惩制度就是构建监管安全长效机制的根本保障和关键环节。二、现行监狱罪犯计分考核办法存在的突出问题1、司法部原规定早已失去统一规范的行政规章效力。早在我国《监狱法》颁布实施之前的1990年，司法部就根据当时监狱管理罪犯的需要和统一规范罪犯考核工作的要求，制定了《司法部关于计分考核奖罚罪犯的规定》，得到了当时的最高人民法院、最高人民检察院的支持和认可，自此全国各监狱依此规定对罪犯进行计分考核和奖惩的结果作为对罪犯实施刑事奖励的重要依据就有了合法性。即使在《监狱法》颁布实施若干年后的较长时期内，司法部的这一规定不仅得到了较好的实施，而且也发挥了极其重要的管理罪犯和规范考核的作用。进入二十一世纪后由于我国《刑法》中对罪犯减刑条件的认定有所变化，教育改造工作在监狱工作中的地位得到了空前提升，监狱对罪犯的改造目标要求更加具体化，司法部原规定对罪犯的考核内容仅限于劳动和思想改造两大方面已经不能适应监狱发展形势的需要，为此全国各省市区监狱管理局依据原规定附则中赋予“可根据本单位的生产实际情况，制定具体考核内容和分数划定标准”、“可根据本规定并结合本地区情况，制定实施细则”的权限，开始修改原执行的司法部规定，纷纷制定适合本地区实际的罪犯计分考核及奖惩办法。后来全国各省市区监狱系统都自行根据罪犯计分考核工作的实际发展需要，反复修改完善罪犯计分考核及奖惩办法，司法部的原规定只是作为各地区制定这一制度的参考依据，其统一规范的法规效力荡然无存，以致于全国各省市区监狱系统制定的罪犯计分考核及奖惩办法与司法部原规定相比，在考核原则、考核内容、考核方法、计分方法、计分考核细则以及计分考核结果的效用、奖惩办法等所有方面都不完全一致，甚至大相径庭。无论这些各具特色的罪犯计分考核及奖惩办法都得到了监狱各管理机关的充分肯定而怎样大放异彩，不容否定的是由于计分考核执行的标准各不相同，同一罪犯在不同的监狱所得到的考核和奖惩结果也不相同，不仅使检察院对监狱罪犯的计分考核及奖惩的执法监督无法进行，而且其考核奖惩结果的真实有效性根本无法得到保证。这一现状本身也给改革完善现行罪犯计分考核办法，逐步实现对罪犯计分考核的统一法治化规范提出了严峻的挑战。2、考核内容不全面统一致使罪犯改造导向发生偏差。在对罪犯的考核内容的制度设计上虽然从司法部原规定的劳动和思想改造两个方面，大都依据《刑法》的有关规定统一转变为认罪服法、行为规范、教育改造和劳动改造四个方面，但仍沿袭着只考核罪犯的外在行为表现没有变，在具体的考核计分细则内容的安排上却千差万别。在考核外在的行为表现上大多采取的是过去大集体劳动时代的计工分方法，只看出工没有不看出力多少，只要有了某项改造行为就有加扣分，不管这个改造行为能否给罪犯带来实质性的改造变化，但罪犯的很多改造行为具有功利性和两面性。其考核结果反映的只是同一监区不同罪犯之间改造表现的差别而已，根本无法体现罪犯的改造质量。很多地方监狱允许各项加扣分相互折抵，单纯以考核总分的排名顺序作为考核奖惩的依据，以致罪犯单纯注重容易加分项目的改造，这样即使在其他方面表现差也一样能够获得行政奖励和减刑奖励。有的地方就以司法部的《监狱服刑人员行为规范》制定计分考核细则，以此完全代替认罪服法、行为规范、教育改造和劳动改造四个方面的考核内容。有的则以劳动改造考核为主，将罪犯按照劳动岗位和能力进行分等级设定不同等次的基准分，根据罪犯每月完成的产值与其岗位等级进行对应计分考核，辅之以其他方面的考核加扣分来决定其考核等次。从这里反映出各监狱对罪犯的计分考核内容不仅不全面，而且考核的深度也严重不足，给罪犯改造的导向主要偏重于劳动完成的产值高低和行为规范能否达标，与《监狱法》所提出的把罪犯改造成为守法公民的改造质量方向存在较大的偏差。3、对罪犯的考核过程不连贯导致罪犯计分考核的实际效用降低。现行监狱对罪犯的计分考核期间并未能覆盖罪犯的实际执行刑期的全过程，具体表现在，一是在入监之前的看守所关押期间看守所对罪犯的考核结果没有获得监狱的认可，而这段时期有的短则半年，长则两年多，同样刑期的罪犯在监狱所能获得的考核期间不完全一样。二是绝大部分监狱规定罪犯在入监教育期间不参加计分考核。这样有两至三个月的入监教育期未纳入计分考核。三是有部分监狱设定了取得计分考核资格的条件限制，未达到监狱设定的条件不能开始计分考核。四是一般监狱都规定罪犯在禁闭或严管集训、有余罪进行隔离审查期间一律中止计分考核，对狱内又犯罪的原有考核结果全部归零。五是对原判刑期较短或剩余刑期较短而无法取得减刑资格的罪犯，虽然仍可进行计分考核，但因计分考核的实际效用主要集中到获得减刑上了，实际使这期间的计分考核毫无实质意义而变得可有可无。这些限制一方面对罪犯不平等地压缩了考核期间，使考核结果不能完整地反映罪犯服刑期间的现实改造表现，另一方面通过计分考核期间和资格的限制实际上是变相地处罚了罪犯，减少了获得减刑的机会，不应有地加重了罪犯的刑罚。同时各监狱普遍采取以分计奖，以奖减刑的奖惩办法，罪犯一旦获得行政奖励原有的考核积分归零，然后再重新开始考核计分，将本应覆盖整个罪犯服刑期的考核变为了以减刑为短期目标的“脉冲式”考核。这种计分考核的不连贯性既使考核结果无法全面反映罪犯服刑期间的改造表现，又使以短期考核结果能获得减刑导致罪犯改造上的短期行为，尤其是按照罪犯积分排名顺序以行政奖励的百分比指标评定行政奖励的考核办法，使罪犯之间形成获得奖励的强大竞争性，直接带来罪犯改造上的投机取巧和勾心斗角，实际上使这种获得减刑的奖励办法直接成为阻碍罪犯改造质量提高的源头。4、监狱民警对罪犯计分考核的自由裁量权过大导致监督制约机制严重缺失。计分考核是对服刑人员“认罪悔罪”态度、“立功表现”等的量化，具有人为性、单向性等特征，虽然在制度上设置了明确的考核计分执法程序，也建立了包括计分考核等内容的狱务公开制度，绝大多数监狱民警能够严格规范执法，但在制度上赋予了每一位直接管理罪犯的民警计分考核权，不同的民警对罪犯计分考核的执法尺度不可能完全一致，作为执法者本身的主观意愿也有可能给罪犯考核机制本身带来可乘之机。同时现行计分考核制度本身作为将罪犯的定性行为实施定量考核也存在不够科学的灵活性，其计分考核的自由裁量权过大主要表现在以下四个大的方面。一是在制定考核计分细则上各监狱甚至到监区都有权建立自己的考核标准，呈现出同一改造行为的加扣分尺度不完全一致，尤其在劳动改造考核上的灵活性较大；二是几乎所有的计分考核细则中每一项考核项目都设置了有加扣分跨度的计分标准，少则有2、3分，多则超过5分的自由裁量空间；三是不同考核内容的实际考核执行强度有很大的差别，劳动改造的考核执行强度最大，因为易量化考核且可每日一考，大多不限制最高加分数，行为规范考核次之，教育改造考核较少，认罪服法考核几乎没有，其结果是劳动改造考核分在累积总分中所占比重大多高达90%以上，罪犯之间在劳动改造上的得分差别较大，而在其他三方面的考核分差别不大，这样就形成了罪犯获奖和减刑主要靠劳动改造上的得分能力的局面；四是计分考核细则制定的考核深度与民警实际执行的考核深度不可能一致，更何况不同民警对同一罪犯的同一改造行为表现的考核结果也不可能完全一致，制度上并没有对民警的考核深度提出要求，这给民警的计分考核权以较大的选择灵活性。虽然现行罪犯计分考核制度本身的监督机制不完善，但缺乏统一规范标准的罪犯计分考核制度本身所暴露出来的执法自由裁量权过大也使得无论来自哪方面的监督都无法实施。