某市农村低保政策落实情况调研报告　低保被称为社会保障体系的最后一道防线，政策是否落实到位直接关乎全市30万农村最困难人群的生存问题。近期，我们组织人员深入榆阳、神木、佳县、吴堡等县区，通过下乡村、看资料、走访低保户和召开座谈会等形式，围绕我市农村低保政策落实情况进行了调研，针对存在的问题，提出了相应的对策建议。现将有关情况报告如下：　　一、现状 　　近年来，我市农村低保工作认真贯彻落实国家有关政策，历经低标准起步期、稳步推进期、提标扩面期、规范管理期四个阶段，逐步建立完善农村居民最低生活保障制度，向应保尽保目标迈进。 　　（一）逐年提标扩面，力争做到应保尽保。全市农村低保对象由2004年启动时的18924户、3.38万人增加到目前的16.7万户、29.39万人，增加8.69倍。根据经济发展、农民收入和物价水平，不断提升保障水平和补差标准，2004年至2007年，保障标准年均661元，补差标准年均220元；2008年至2010年，保障标准年均999元，补差标准年均660元；2011年至今，保障标准由每人每年1600元提高到2020元，补差标准由年均1020元提高到1440元。　　（二）强化资金落实，投入机制不断完善。农村低保资金在中省补助资金基础上，按照分级负担、多方筹措的原则，建立了市县（区）两级按比例投入机制（横山5：5，其它北五县2：8，南六县8：2），财政预算优先安排，纳入年终目标责任考核。市级财政安排农村低保资金从2004年的150万元增长至2012年的1.32亿元，增长了88倍。为了确保县区政策落实，2011年起要求县区配套资金按上年度可用财力1%配套。　　（三）加强制度建设，操作程序逐步规范。根据经济社会发展，不断完善工作制度，2012年第四次修订了《xx市农村居民最低生活保障办法》，进一步完善和规范了申请、审核、审批、民主评议、张榜公示、档案管理、资金发放、资金监管等方面的制度和程序。制定了贯彻《办法》的操作手册，对各环节各程序的细节明确了详细的操作规程，为农村低保工作公开、公正、公平地开展提供了制度保证。　　（四）创新工作思路，各项措施持续推进。2004年采取“统筹城乡救助，整合救助对象；统筹救助资金，整合救助资源；统筹求助内容，整合求助标准；统筹建章立制，整合求助措施”，“四统筹、四整合”举措，在全省率先实施分类施保、特殊救助，重点整顿了资金分散使用、对象审核不准、申报程序混乱等问题。2008年破“三难”（市县干部“畏难”，乡村干部“为难”，群众“作难”）、抓“三环”（制度建设环节、资金筹措环节、资金发放环节）、把“三关”（群众评议关、审批公示关、监督检查关） ，2009年总结出了“三结合、三破解” （低保与临时救助相“结合”，破解“按人施保”难题，村评乡审相“结合”，破解“收入核算”难题，市县配套资金相“结合”，破解“资金落实”难题）工作新经验，获得国家民政部“探索创新”奖。2011年实行动态监控系统网络化管理，重新采集所有低保对象（包括家庭成员）信息，实现省市县乡四级联网。2012年借助审计反馈信息，开展了农村低保对象清查复核工作。　　二、问题 　　我市低保政策逐步完善，且“含金量”不断提高，切实起到了很好的“兜底”作用，但仍然存在错保漏保、保障标准偏低、资金落实困难、工作力量薄弱等主客观问题。突出表现为“五个不够”、“三个还有”：　　 “五个不够”：一是工作程序还不够科学。按低保政策规定只要是达不到最低生活标准的均可逐级上报、应保尽保，但在实际操作中，除榆阳等县区外，普遍存在着由县到镇乡、再到村组，层层按人口基数分配指标的情况，各级政府将“提标扩面”作为体现民生投入的重要内容，往往硬性下指标要求保障人数要超过农业人口的10%。这种本末倒置的做法，致使有的村组符合条件的较多，分配的指标却太少；有的村组符合条件的较少，分配的指标却过多。加之纳入低保的界限不甚清晰，出现了低保指标争抢不休的情况。村组为了平息纠纷、简化工作、完成任务、和谐稳定，采取了逐年轮流、平均分配、拼户参保、年龄划杠等“平衡保”的办法。这种脱离实际计划指标式的“提标扩面”和程序倒置的做法，导致一些错保漏保现象的发生，使应保尽保没法实现，“提标”本该是合理分配财力确保少数最困难群众的基本生活，却成了撒“胡椒面”多人分享的普惠政策，使本来有限的低保金作用再次“缩水”；“扩面”本该是为了应保尽保，却让指标成了争抢不休的“唐僧肉”。政策的初衷被扭曲，真正困难的群众得不到有效保障。二是干部责任意识还不够强。个别基层干部对低保工作的政策性、程序性和严肃性学习理解还不够深入，主观因素导致出现个别不按制度办事的违规操作现象，如乡村干部说了算的“随意保”，违规为不达保障条件的亲友或关系户办理低保的“关系保”，作为离职村干部待遇的“待遇保”，私下变更保障对象的“暗箱保”，收取好处费的“金钱保”等现象，影响了低保工作的社会效果。三是群众了解还不够全面。一方面，由于政策宣传不到位，不少人认为家有高龄老人、残疾人、重病人等就该享受低保，享受不到就认为不公平，到处散布愤懑言论。另一方面，由于不该享受低保的户享受了低保，其他农户就觉得享受低保自然而然，不是什么不光彩的事；加之党和政府为了扶持低保户走出贫穷，出台了诸如医疗救助、贫困大学生资助、保障房等一系列低保户优惠政策，低保证成了享受优惠政策的“通行证”，助长了农民争抢享受低保的现象，使不少人丢了干事创业的激情，甚至出现“养懒汉”现象。四是保障标准还不够高。我市目前采用全省统一的年人均2020元的标准，与各县区经济社会发展、农民收入水平和物价水平不相符，尤其是在北部县区明显偏低，无法保障特困低保对象的基本生活，且现有低保政策只核算收入不计支出，造成相当一部分急需救助对象账面收入超标，无法入保。五是基层力量还不够足。随着农村社保内容增加、保障范围扩大、工作逐步细化、人口流动量激增等宏观因素，低保工作人员短缺与工作量增大不相适应的矛盾突显，全市30万低保对象入户调查、核实、公示、上报等工作全部落在有限的低保工作人员身上，任务过重使得高质量完成任务打了折扣，加之人员素质参差不齐、工作手段单一、设施落后、经费紧张，民政干部待遇偏低、流动性大，新进干部适应慢等，都制约了低保工作的有效开展。　　 “三个还有”：一是对象界定还有困难。对于特别贫困的农户享受低保，群众没有意见，而对处于保障线边缘的农户享受低保争议较大。虽然纳入低保须看家庭收入，但家庭收入具有隐蔽性和不确定性，加之低收入家庭信息核对平台建设滞后，与银行、车管、工商、税务等相关部门协调信息尚存困难，基层干部要完全准确核实申请人的家庭收入很难做到。二是动态管理还有困难。“进低保易，出低保难”的现象比较普遍，有的农民认为享受低保是“铁饭碗”，经济好转后不愿退出，该降低补差标准的也不愿降低。一些地方为了眼前的稳定，将部分征地拆迁户等群体也纳入低保，搞所谓“工作保”，合理清退时经常发生上访闹事等现象，使得对低保对象实行动态管理难上加难。三是资金配套还有困难。南部县按上年度可用财力的1%配套存在较大困难，例如，2011年南部县总共应配套资金3448万元，但实际只配套了10%左右，资金仍有很大缺口，“僧多粥少”的局面没有改观。　　三、对策 　　农村低保工作是民政工作的重要组成部分，是一项共享发展红利、改善民计民生、构建幸福xx的重要举措，必须深刻理解国家建立和完善城乡低保制度的重大意义，切实增强做好低保工作的责任感和使命感，多措并举实现应保尽保。重点要实现“四个转变”：　　（一）在工作程序上，从“由上到下”向“由下到上”转变，真正做到“应保尽保”。程序科学是做好低保工作的根本，榆阳区低保工作的做法值得借鉴。榆阳区2011年实施“由下到上”逐级上报制度以来，累计清退各类不符合条件低保对象1.8万人，现有农村低保人数1.7万人，占农业人口比例由10%以上下降到不足5%，低于全国平均保障率6.8%近2个百分点，保障人数呈现逐年递减的合理趋势，但月人均补助水平随着经济发展水平逐年提高，其中一类对象由65元提升到300元，彻底杜绝了分指标摊派和平均分配的现象。建议推广低保工作“榆阳经验”，严格按照低保政策规定办事，彻底扭转县到镇乡、再到村组按人口基数层层下指标的做法，务必做到只要是达不到最低生活标准的农户均应逐级上报，有效消除“指标少了不好分，指标多了分不清”的现象，从源头上根治错保漏保现象的发生，实现真正意义上的“应保尽保”。　　（二）在制度建设上，从“边缘不清”向“杠杠明晰”转变，努力做到“缩面提标”。制度完善是做好低保工作的保障。要落实低保是保障最低生活水平以下困难群众生活的政策初衷，改变低保“界限不够清晰”的状况，制定新的更加严格明晰的量化标准，用硬杠杠划清“边缘群体”，将真正困难的群体保障进来，做到认定条件明确清晰、低保对象分类准确、保障比例趋于合理、特困对象救助有力、政策效果有效彰显、干部群众普遍满意。据县区低保部门测算，逐级上报真正符合低保条件的一般动态保持在农业人口的5%左右，这样每年全市应有15万左右的农村困难群众纳入低保，“缩面”50%将为低保“提标”创造更大空间。切实改变低保标准“一刀切”的做法，各县区因地制宜科学设定，完善补助水平与物价上涨联动机制,实现动态“提标”，让财力集中惠及极少数最困难群众。积极探索对进城困难农民家庭享受低保的途径和办法，探索城乡低保同标施保过渡办法，完善低保与其他社保制度的有序衔接。　　（三）在管理层面上，从“粗放管理”向“精细管理”转变，务必做到“管理科学”。管理有效是做好低保工作的重点。要加大政策宣传力度，让群众了解、理解、支持低保工作，引导低保户摆脱因“福利重叠”产生的“福利依赖”，重振干事创业热情。建立完善收入核查系统，建议市政府成立领导小组协调发改、公安、财政、人社、住建、银行、税务、工商、统计等部门，开发核对系统软件，建立低收入居民家庭经济状况核对信息平台并实现互联互通；同时低保对象确定不光要看收入定量标准，还要按困难原因、程度和收入来源等差异的定性标准分类施保，对突发特殊困难人群未能及时列入低保范围的，加大临时救助力度。要加强低保动态管理，完善低保对象“进”和“出”、补助金额“升”和“降”的具体方法和措施，严格按制度办事，实现动态管理下的应保尽保。切实做好入户调查、民主评议、张榜公布和投诉处理等工作，全面实行低保资金社会化发放，做到政策规定公开、保障标准公开、保障对象公开。进一步加大检查监督力度，加大对低保政策落实的检查力度，民政部门会同财政、审计、纪检、监察等部门，采取定期和不定期检查、抽查等方式，把监督贯穿于农村低保申请审批工作全过程，坚决杜绝“关系保”、“人情保”等不按制度办事的行为，确保每一分“救命钱”都能发到最需要救助的低保户手中。（四）在保障条件上，从“人财紧缺”向“应配尽配”转变，争取做到“运转有序”。保障有力是做好低保工作的前提。要积极探索社会捐赠等多元化资金筹措机制，不断加大本地资金投入，北部县区要根据当地经济社会发展和农村居民生活水平，不断增加对农村低保资金的投入；帮助解决南部县低保配套资金问题，建议市财政统筹管理振南资金，市民政加强核算信息化建设，确保低保资金足额到位。要加强基层队伍建设，充实基层力量，提高岗位待遇，安排工作经费，配备有关设备，加大培训力度，增强“以人为本、为民解困”的宗旨意识和“坚持原则、依法办事”的责任意识，使每个低保工作人员对困难群众既有热情，又具备过硬的专业技能，形成乡镇和村委会有人办事、有钱办事和有条件办事、有能力办事的局面。