淮安市盱眙县农民土地权益司法保护的调研报告

前言：为深入贯彻党的十八届三中、四中全会对土地改革提出的新要求，掌握农民土地权益现状，了解现阶段农民土地权益存在的突出问题，优化土地资源配置，实现农业科学发展的“新常态”，今年上半年，盱眙法院成立了专题调研小组，通过实地考察、问卷调查、入农户调查访谈、听取情况介绍、查阅案件卷宗、召开座谈会等形式，分3个小组对乡镇政府、司法所、农经站、村委会、村民小组、农业企业、种植养殖大户以及农户代表等进行了调查，在盱眙县国土资源局、住房和城乡建设局等部门的大力支持下，调研活动取得了预期效果。本文通过分析盱眙县农民土地权益的现状，找出农民土地权益存在的突出问题，并拟从司法角度，对保护农民土地权益提出意见和建议。

一、农民土地权益的内涵和外延

土地是农民赖以生存的最重要的资源，农民的土地权益是农村稳定的根源。盱眙县地处丘陵山区，辖区有19个乡镇、256个村居、2739个村民小组。全县总面积374.59万亩，其中农业用地159.52万亩，占总面积的42.59%。全县总人口76万人，其中农业人口41.95万人，占总人口的55.2%。保护农民的土地权益是盱眙县不可回避的重大课题，农民土地权益主要包括：

（一）农民集体土地所有权

我国《宪法》规定土地属于国家和集体所有，除此之外的任何国家机关、企事业单位、个人都无权享有土地所有权。现行《土地管理法》第八条规定：“城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”所以，农民集体对于农村土地享有的第一项权利，也是最重要、最基础的一项权利，就是所有权。

（二）用益物权等财产性权利

在农民集体土地所有权的基础上，农民依法享有土地承包经营权、宅基地使用权、地役权这三大财产性权利。在我国城乡二元结构没有彻底消除前，用益物权等财产性权利与农民的生存权和发展权捆绑在一起，密不可分。生存权，即农民依靠土地进行生产和生活的权利；发展权，即将农地改为最佳利用方向的权利,在土地被开发，土地的收益成倍增长的过程中，土地的发展权得到体现。

（三）与土地有关的其他相关权利

农民的许多权利都直接或间接地来源于土地，如获得政府支持或者是优惠待遇的权利、社会保障的权利、村民自治权以及文化教育方面的权利等。

二、盱眙县农民土地权益的现状

（一）全县农民土地权益纠纷现状

盱眙县矛盾调处中心数据显示，近三年盱眙县涉土地纠纷矛盾主要集中于房屋及宅基地纠纷、土地承包纠纷和征地纠纷三类。从2012年至2014年，每类涉土地纠纷矛盾都在逐年下降，纠纷总数从557件降至289件，降幅比例达48%。

司法局矛调中心统计涉土地纠纷事件

  2012年 2013年 2014年

房屋及宅基地纠纷 165 127 106

土地承包纠纷 321 307 149

征地拆迁纠纷 71 71 34

总计 557 505 289

同时，随着我县新城区、新农村建设的高速发展和城市化进程的不断加快，土地作为基本生产要素的作用和价值进一步得到体现，伴随而来的问题是，在集体土地上进行违法建设的案件也不断增加。2014年县国土局查处了79起非法占地案件，建筑面积218772平方米，其中用于建厂房的面积为 95634平方米，占比44%；涉及村委会非法占地案件为32件，占比41%。

（二）盱眙法院土地权益类案件情况分析

在统计盱眙法院2010年至2014年审理的土地权益类案件后，调研小组对这5年的案件采取了两种划分标准：

1. 以土地权益的类型为划分标准

2010-2014年土地纠纷案件统计表1

    2010年 2011年 2012年 2013年 2014年

土地承包经营权 土地承包经营权侵权纠纷 37 80 63 42 44

土地承包经营权确认纠纷 22 11 2 4 17

土地承包经营权抵押权纠纷 0 0 2 2 1

土地承包转让/转包合同纠纷 0 0 3 2 5

土地租赁合同纠纷 0 1 2 8 4

宅基地使用权 宅基地使用权纠纷 3 2 8 2 1

地役权 地役权纠纷 0 0 0 1 0

以上图表反映了“两不变”和“两变”。“两不变”:一是近5年，在土地承包经营权、宅基地使用权、地役权三大类土地权益纠纷案件中，土地承包经营权纠纷案件一直占据主体地位；二是近5年，在土地承包经营权纠纷案件中，土地承包经营权侵权纠纷案件一直占据主体地位。“两变”:一是土地承包经营权侵权纠纷案件呈下降趋势；二是近5年，土地承包经营权侵权纠纷案件以外的案件的比重不断提高。由此可见，近5年盱眙法院受理的土地权益类案件，在以土地承包经营权侵权纠纷案件为主的同时，案件类型越来越多样化。

2. 以案件所属法律关系为划分标准

2010-2014年土地纠纷案件统计表2

  2010年 2011年 2012年 2013年 2014年

民事 57 83 68 53 64

行政 0 11 52 6 4

刑事 0 0     1 0 0

执行 5 13 12 9 8

近5年盱眙法院受理的土地权益类案件，在审判方面，以民事案件为主，行政案件其次，刑事案件最少。行政案件主要是非法占地和违法用地导致的行政诉讼案件，刑事案件在5年中仅受理1件，内容为非法转让土地使用权。在执行方面，除2011年1件宅基地纠纷案件和2013年1件地役权纠纷案件，其余均为土地承包经营权纠纷案件。